關于上海市2024年預算執(zhí)行情況和2025年預算草案的報告 2025-05-07 來源：解放日報
關于上海市2024年預算執(zhí)行情況和2025年預算草案的報告
2025年1月18日上海市第十六屆人民代表大會第三次會議通過
上海市財政局
各位代表：
受上海市人民政府委托，向大會報告本市2024年預算執(zhí)行情況和2025年預算草案，請予審議，并請各位政協(xié)委員和其他列席人員提出意見。
一、2024年預算執(zhí)行情況
2024年，我們堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹落實黨的二十大和二十屆二中、三中全會精神，深入貫徹習近平總書記考察上海重要講話精神，堅決貫徹黨中央、國務院的決策部署，在中共上海市委的堅強領導下，在各區(qū)、各部門的共同努力下，按照市十六屆人大二次會議審查批準的預算，加強財政資源和預算統(tǒng)籌，全力保障財政運行總體平穩(wěn)，綜合運用多種政策工具，有效發(fā)揮積極的財政政策逆周期調節(jié)作用，深化財稅體制改革，為經濟社會發(fā)展提供了堅實支撐。
（一）2024年一般公共預算收支情況
全市一般公共預算收入8374.2億元，為預算的95.9%，比2023年（下同）增長0.7%。加上中央財政稅收返還和補助收入、上年結轉收入、地方政府一般債務收入、調入資金等2951.9億元，收入總量為11326.1億元。全市一般公共預算支出9874.8億元，完成調整預算的98.6%，增長2.5%。加上上解中央財政支出、地方政府一般債務還本支出、補充預算穩(wěn)定調節(jié)基金、調出資金、結轉下年支出等1451.3億元，支出總量為11326.1億元。全市一般公共預算收支執(zhí)行平衡。
市級一般公共預算收入3855.9億元，為預算的95.3%，增長0.1%。加上中央財政稅收返還和補助收入、區(qū)級上解收入、上年結轉收入、地方政府一般債務收入、調入資金等2235.1億元，收入總量為6091億元。市級一般公共預算支出3602.2億元，完成調整預算的105.5%，增長8.5%。加上上解中央財政支出、市對區(qū)稅收返還和轉移支付支出、地方政府一般債務還本支出、地方政府一般債務轉貸支出、補充預算穩(wěn)定調節(jié)基金、調出資金、結轉下年支出等2488.8億元，支出總量為6091億元。市級一般公共預算收支執(zhí)行平衡。
1. 財政收入預算執(zhí)行情況
面對復雜嚴峻的財政經濟形勢，我們迎難而上、難中求成，把穩(wěn)增長擺在更加突出的位置，著力加強收入分析研判，扎實有序推進收入組織，努力實現收入正增長。2024年，全市一般公共預算收入完成8374.2億元，增長0.7%，其中，稅收收入7082.7億元，非稅收入1291.5億元，稅收占比為84.6%，繼續(xù)保持在合理區(qū)間。全年收入增幅低于預期，一是因疫情原因實施的制造業(yè)中小微企業(yè)緩稅政策于2023年到期，緩稅收入集中入庫，抬高了收入基數；二是國家陸續(xù)出臺個人所得稅專項附加扣除標準提高、先進制造業(yè)企業(yè)增值稅加計抵減等稅收優(yōu)惠政策，短期內對財政收入帶來減收影響；三是物價持續(xù)低位運行，拉低了以現價計算的財政收入。但從收入趨勢上看，隨著國家一攬子增量政策效應逐步釋放，四季度收入增長2.1%，呈現企穩(wěn)態(tài)勢。
2. 市級主要支出項目預算執(zhí)行情況
堅持總量和結構并重，加大資金統(tǒng)籌力度，保持支出強度，加快支出進度，優(yōu)先保障支持經濟發(fā)展、基本民生、城市治理等重點支出。教育支出343.8億元，完成預算的99.6%；科學技術支出353.2億元，完成調整預算的99.9%；社會保障和就業(yè)支出512.4億元，完成預算的96.2%；節(jié)能環(huán)保支出99.5億元，完成預算的140.3%；交通運輸支出389.3億元，完成預算的102.5%。
3. 市對區(qū)轉移支付預算執(zhí)行情況
2024年，市對區(qū)一般公共預算轉移支付961.4億元，完成預算的95.1%，其中：一般性轉移支付773.1億元，專項轉移支付188.3億元。主要用于支持實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、基礎設施建設等國家重大戰(zhàn)略和市委、市政府重大項目，保持對教育、“三農”、公共衛(wèi)生、社會保障、生態(tài)環(huán)境、公共安全、文化體育等重要民生領域的財政轉移支付力度。
（二）2024年政府性基金預算收支情況
全市政府性基金預算收入3202.8億元，為預算的106%，下降7.6%。加上中央財政補助收入、動用上年結轉收入、地方政府專項債務收入、調入資金等1351.7億元，收入總量為4554.5億元。全市政府性基金預算支出2881.1億元，完成調整預算的83.6%，下降3.9%。加上地方政府專項債務還本支出、調出資金、結轉下年支出等1673.4億元，支出總量為4554.5億元。全市政府性基金預算收支執(zhí)行平衡。
市級政府性基金預算收入724.1億元，為預算的95.5%，下降17%。加上中央財政補助收入、動用上年結轉收入、區(qū)級上解收入、地方政府專項債務收入、調入資金等957億元，收入總量為1681.1億元。市級政府性基金預算支出643.9億元，完成調整預算的93.7%，下降10.3%。加上市對區(qū)轉移支付支出、地方政府專項債務還本支出、地方政府專項債務轉貸支出、調出資金、結轉下年支出等1037.2億元，支出總量為1681.1億元。其中，市級國有土地使用權出讓收入630億元，為預算的94%；市級國有土地使用權出讓支出503.3億元，完成調整預算的83.3%，主要用于中心城區(qū)舊區(qū)改造、軌道交通和重點區(qū)域土地收儲及配套基礎設施建設等方面支出。市級政府性基金預算收支執(zhí)行平衡。
（三）2024年國有資本經營預算收支情況
全市國有資本經營預算收入147.8億元，為預算的120%，增長0.2%。加上國有資本經營預算轉移支付收入、上年結轉收入等41.7億元，收入總量為189.5億元。全市國有資本經營預算支出107.9億元，完成預算的91.1%，下降9.6%。加上調出資金、結轉下年支出等81.6億元，支出總量為189.5億元。全市國有資本經營預算收支執(zhí)行平衡。
市級國有資本經營預算收入106.6億元，為預算的127.7%，增長1.3%。加上國有資本經營預算轉移支付收入、上年結轉收入等29.8億元，收入總量為136.4億元。市級國有資本經營預算支出78.2億元，完成預算的99.2%，下降12.2%。加上國有資本經營預算轉移支付支出、調出資金、結轉下年支出等58.2億元，支出總量為136.4億元。市級國有資本經營預算收支執(zhí)行平衡。
（四）2024年社會保險基金預算收支情況
全市社會保險基金收入6888.4億元，為預算的97.6%，增長0.3%。其中，保險費收入6176.1億元，財政補貼收入463.1億元，利息等其他社會保險收入249.2億元。收入總量為6888.4億元。全市社會保險基金支出5885億元，完成調整預算的99.2%，增長10.2%。加上全國統(tǒng)籌調劑資金支出72.2億元，支出總量為5957.2億元。當年收支結余931.2億元，年末滾存結余8631.9億元。
（五）地方政府債務情況
2024年，我們認真貫徹落實國家和本市有關要求，進一步加強地方政府債務管理。經國務院批準，2024年財政部核定本市政府債務限額為10295.2億元。截至2024年底，本市政府債務余額為9090.9億元。債務規(guī)模適度，風險總體可控。
2024年，本市積極爭取國家地方政府債券額度支持，發(fā)行地方政府債券1354億元，包括新增債券597億元和再融資債券757億元，主要用于軌道交通、市域鐵路等交通基礎設施項目，舊區(qū)改造等保障性住房項目，污染防治等生態(tài)環(huán)保項目，教育、醫(yī)療衛(wèi)生等社會事業(yè)項目等，以及償還當年到期地方政府債券本金。
需要說明的是，預算執(zhí)行中，根據預算法規(guī)定，對于增加發(fā)行地方政府債券等情況，市財政局編制市級預算調整方案，提交市十六屆人大常委會第十五次和第十七次會議審查批準。以上預算執(zhí)行的具體情況及相關說明詳見《上海市2024年全市及市級預算執(zhí)行情況 2025年全市及市級預算（草案）》。
（六）2024年主要財稅政策落實和重點財政工作情況
我們認真貫徹黨中央、國務院決策部署和中共上海市委工作要求，按照預算法及其實施條例、市人大預算審查監(jiān)督條例等有關規(guī)定，結合審計等整改要求，突出重點，綜合施策，積極的財政政策注重精準、更可持續(xù)，更加積極有為、主動作為，加大逆周期調節(jié)力度，大力支持“五個中心”建設，支持新質生產力發(fā)展，促進擴大內需，保障和改善民生，提升城市治理效能，服務保障中央決策部署和本市各項重點工作落實落地。
1. 放大資金集成和政策協(xié)同效應，支持深化落實國家重大戰(zhàn)略任務
落實重大戰(zhàn)略資金保障。設立第二輪長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)先行啟動區(qū)財政專項資金，保持江浙滬“兩省一市”出資規(guī)模三年累計不少于100億元。延續(xù)設立虹橋國際中央商務區(qū)專項發(fā)展資金，強化要素支撐和政策保障，支持虹橋國際中央商務區(qū)進一步提升能級。做好第七屆進博會資金保障。
深入實施財稅政策支持。持續(xù)推進落實臨港新片區(qū)重點產業(yè)企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策。積極爭取離岸貿易印花稅優(yōu)惠政策在滬先行先試，超500戶次企業(yè)減稅近1億元。在全國首批試點暫時進境修理稅收政策，對符合條件的貨物實施保稅，提升貨物貿易自由化便利化水平。落實共建“一帶一路”部署，在國家部委支持下，上海鐵路閔行站納入啟運港退稅政策范圍。
加大改革試點支持力度。貫徹落實國家總體部署，對標國際高標準經貿規(guī)則，制定出臺政府采購改革指導意見，自貿區(qū)及臨港新片區(qū)作為試點地區(qū)率先開展試點，加強與國際通行政府采購規(guī)則的銜接，按照新的措施要求實施政府采購，超500個政府采購對標改革項目陸續(xù)順利開展采購活動，國家確定的政府采購領域16條對標改革措施已全面落地實施。加快研究建立長三角跨區(qū)域產業(yè)轉移成本共擔、財稅分享機制。
2. 多措并舉實施積極的財政政策，服務保障經濟回升向好
支持新質生產力加快培育發(fā)展。綜合運用促進產業(yè)高質量發(fā)展專項資金、戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展專項資金、政府投資基金等，支持現代化產業(yè)體系建設。加大技術改造資金投入，鼓勵企業(yè)加大技術改造投資力度。出資支持設立千億級三大先導產業(yè)母基金，促進培育新賽道產業(yè)和未來產業(yè)。進一步加大財政科技投入，全市財政科學技術支出635.5億元，同比增長20.3%。支持基礎研究先行區(qū)建設，支持在滬國家實驗室、基地、全國重點實驗室以及上海市重點實驗室建設運行，強化在滬國家戰(zhàn)略科技力量。發(fā)揮財政資金引導作用，支持加快重點領域關鍵核心技術攻關、底層技術突破和科技成果轉移轉化，積極支持高水平新型研發(fā)機構建設。將軟科學領域重點項目納入“包干制”試點，為更多科研單位和人員“減負松綁”。推進設立“大零號灣”專項資金，支持提升區(qū)域科技創(chuàng)新策源功能。全市財政教育支出1233.8億元，同比增長2.3%，支持全面深化高等教育綜合改革，促進高校“雙一流”建設，推動上?；A研究高地建設。深化人才類專項資金整合，提升專項資金保障力度，支持加快建設上海高水平人才高地，為厚植人才優(yōu)勢提供資金保障。
聚焦支持擴內需。安排市級建設財力資金，運用地方政府債券，支持重大項目建設。用好財政部下達本市的超長期特別國債資金，疊加安排地方財政資金，支持“兩重”“兩新”項目落地實施，多措并舉促消費，擴大有效需求。在國家明確的設備更新和消費品以舊換新補貼政策的基礎上，進一步加力支持汽車以舊換新。運用市商務高質量發(fā)展專項資金，支持商旅文體展聯動項目，對符合條件的高能級展會、高品質文藝演出、高流量文博美術大展、重大體育賽事項目等給予支持，吸引和擴大消費。支持發(fā)放“樂·上海”服務消費券，促進釋放餐飲、住宿、電影、體育等領域消費潛能。保障“上海之夏”“五五購物節(jié)”等重大活動順利舉辦。
進一步激發(fā)經營主體活力。貫徹國家結構性減稅降費政策，重點支持科技創(chuàng)新和制造業(yè)發(fā)展。研究制定單位納稅人房產稅困難減免政策，對發(fā)生特殊困難企業(yè)和符合本市產業(yè)發(fā)展方向的虧損企業(yè)給予房產稅稅收減免，助力相關企業(yè)紓困發(fā)展。落實財政支持政策和資金，鞏固外資外貿基本盤。用好市中小微企業(yè)政策性融資擔?；?，進一步擴大擔?；鹳Y本規(guī)模，更好發(fā)揮融資擔?；鹪鲂?、分險和中介作用。進一步加大支持力度，幫助緩解中小微企業(yè)融資困難。推動實施“科技創(chuàng)新與專項擔保計劃”，提升科技型企業(yè)擔保額度上限。安排中小企業(yè)發(fā)展專項資金，修訂新一輪中小企業(yè)發(fā)展財政專項轉移支付管理辦法，支持中小企業(yè)發(fā)展。優(yōu)化新一輪中小微企業(yè)信貸獎補政策，進一步加大信貸風險補償力度，取消科技、農業(yè)、綠色低碳等重點行業(yè)不良貸款補償門檻，提升補償比例，優(yōu)化信貸獎勵資金考核指標和評審方式，推動商業(yè)銀行加大對中小微企業(yè)的信貸投放。綜合運用預留份額、價格扣除、助推“政采貸”業(yè)務開展等方式，支持中小企業(yè)參與政府采購。
3. 扎實做好基本民生保障，著力進一步增進民生福祉
支持就業(yè)和社會保障。全市社會保障和就業(yè)支出1230.8億元，同比增長3.6%。堅持就業(yè)優(yōu)先，促進高質量充分就業(yè)，綜合實施畢業(yè)生就業(yè)補貼、一次性吸納就業(yè)補助等政策，持續(xù)強化高校畢業(yè)生、失業(yè)人員、農民工、退役軍人等重點群體就業(yè)支持。實施創(chuàng)業(yè)擔保貸款及貼息政策，落實落細重點群體人員創(chuàng)業(yè)就業(yè)稅費優(yōu)惠政策，支持創(chuàng)業(yè)帶動更多就業(yè)。支持“15分鐘就業(yè)服務圈”社區(qū)就業(yè)服務站點等為民辦實事就業(yè)項目，不斷提高本市就業(yè)服務質量。引導各區(qū)加大對建設智慧養(yǎng)老院、社區(qū)長者食堂、居家環(huán)境適老化改造等方面的支持力度，促進優(yōu)化為老服務，支持加大對養(yǎng)老護理、家政服務等相關行業(yè)技能人才培養(yǎng)力度。調整提高養(yǎng)老金、低保等民生保障標準，支持做好孤兒、集中供養(yǎng)人員等特殊困難人群基本生活保障，兜牢民生底線。
支持開展健康上海行動。全市衛(wèi)生健康支出732.2億元。支持第六輪公共衛(wèi)生體系建設三年行動計劃，完善公共衛(wèi)生體系。支持臨床研究體系和能力建設以及成果轉化改革試點，強化市級醫(yī)院臨床能力提升、學科人才隊伍建設等經費保障，促進提升整體診療水平和服務質量。支持優(yōu)質醫(yī)療資源下沉，加快市級三甲醫(yī)院郊區(qū)項目推進，推動加強基層醫(yī)療衛(wèi)生服務能力建設。
推進公共文化事業(yè)發(fā)展。全市文化旅游體育與傳媒支出151.8億元。持續(xù)用好宣傳文化發(fā)展專項資金，設立新一輪促進文化創(chuàng)意產業(yè)發(fā)展專項資金并出臺管理辦法，加大對文創(chuàng)產業(yè)發(fā)展的支持力度。聚焦弘揚社會主義先進文化，支持實施文化惠民工程，推進上海大歌劇院開辦、長江口二號古船現場文物保護等重大文化設施項目建設，擴大公共文化服務保障供給。
4. 促進數字化轉型和綠色發(fā)展，推動城市治理現代化水平全面提升
支持城市數字化和綠色低碳雙轉型。落實城市數字化轉型專項資金，推動發(fā)展數字經濟核心產業(yè)，全面推進城市級區(qū)塊鏈數字基礎設施上線和數據上鏈。支持運用區(qū)塊鏈、大模型、大數據等新技術，加強“一網通辦”“一網統(tǒng)管”“一網協(xié)同”基礎支撐，拓展城市數字化轉型特色場景應用，深化數字人民幣依托公共支付平臺在非稅收入收繳領域應用。全市節(jié)能環(huán)保支出165.3億元。在全國率先制定實施國四柴油車淘汰更新補貼政策以及國二非道路移動機械更新補貼政策，推動改善本市空氣質量。優(yōu)化森林植被恢復費征收機制。支持系統(tǒng)推進污水治理，進一步改善城鄉(xiāng)水環(huán)境質量。全面落實水資源費改稅試點，促進水資源節(jié)約集約安全利用。支持開展生活垃圾分類優(yōu)化提升，對達到高標準生活垃圾分類的小區(qū)（村）予以獎勵，促進生活垃圾資源回收利用和源頭減量。
促進城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調發(fā)展。積極籌措資金，做好資金平衡，持續(xù)加大對“兩舊一村”改造支持力度，安排住宅老舊電梯更新改造以及既有多層住宅加裝電梯補助資金，促進城市有機更新。支持12號線西延伸、15號線南延伸、南匯支線、南楓線等軌道交通項目建設，完善五個新城基礎設施功能。支持地下管網等城市更新改造措施，推動城市基礎設施提升改造。全市農林水支出458.2億元，同比增長14.8%。落實農業(yè)綠色生產、高標準農田和設施菜田建設專項補助，及時安排農業(yè)生產救災資金，夯實“菜籃子”“米袋子”等基礎保供能力。支持全面啟動“五好兩宜”和美鄉(xiāng)村試點和第三輪農村綜合幫扶，發(fā)揮財政資金引導撬動作用，激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展內生動力，促進農民增收。投入79億元，積極支持對口支援、東西部協(xié)作、革命老區(qū)對口合作，助推對口幫扶地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，深化區(qū)域合作和重點城市對口合作。
推進建設安全韌性城市。全市公共安全支出491.7億元，同比增長3.8%。支持推進平安上海建設，支持完善公共安全、社會治安防控體系和科技支撐體系，提升公共安全風險防控能力。支持更換燃氣軟管，促進建立燃氣安全長效機制，筑牢城市運行安全底線。保障城市應急管理資金，支持實施老舊小區(qū)建筑消防設施改造提升，支持做好糧食儲備，促進提升城市應急管理能力。
5. 銳意推進財政管理改革創(chuàng)新，建立健全現代財政制度
不折不扣貫徹落實黨政機關習慣過緊日子要求。嚴控一般性支出，進一步加強財政撥款“三公”經費限額管理。壓縮論壇、節(jié)慶、展會等活動，嚴格執(zhí)行會議、差旅等費用標準，切實降低行政運行成本，把更多的財政資源用在發(fā)展緊要處、民生急需上。強化預算約束和執(zhí)行監(jiān)督，嚴格支出管理。
全面推開成本預算績效管理改革。按照“深度融合、突出重點、分類實施”的原則，聚焦重點領域、財政政策和“一類事”項目，對市區(qū)兩級成本預算績效分析項目和政策實施清單式管理、項目化推進，實現“開展一項分析，規(guī)范一類支出，制定一批標準”，推動優(yōu)化財政支出結構、提升財政管理質效、促進財政政策精準發(fā)力，以財政改革帶動政府治理效能全面提升。以功能評估為重點，對新增和到期延續(xù)重大項目開展事前績效評估，有效核減部分預算安排。在做好預決算公開基礎上，擴大市級財政專項資金績效目標公開范圍，提升績效管理信息透明度。
加強地方政府債務管理。統(tǒng)籌高質量發(fā)展和高水平安全，綜合考慮本市經濟社會發(fā)展需要、財力水平、債務風險等因素，積極申報新增債券額度，認真完成地方政府債券發(fā)行工作。強化專項債券資金使用管理，健全專項債券資金支出進度通報預警機制，督促加快專項債券資金使用進度，推動盡快形成實物工作量。建立健全防范化解地方債務風險工作機制和長效機制。建立政府債務管理情況報告制度，2024年起，每年專題向市人大常委會報告政府債務管理情況，推動更好依法規(guī)范舉債、用債、管債。
實施政府采購全鏈條管理和公物倉資產全生命周期管理。健全政府采購全鏈條管理，結合部門預算編審，推動預算部門細化編制政府采購預算，規(guī)范政府采購新增資產配置，運用政府采購支持高質量發(fā)展，推動政府采購數據賦能財政管理精細化。完善公物倉資產全生命周期管理，優(yōu)化公物倉管理流程，加大存量資產盤活力度，及時將閑置、長期低效運轉、超標準配置資產納入公物倉管理。堅持“先調劑資產，后安排預算”，嚴格新增資產配置。
強化財政數據賦能。全面應用預算管理一體化系統(tǒng)，實現市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級財政預算管理規(guī)則統(tǒng)一。拓展數據應用場景，開展預算編制、預算執(zhí)行、資產管理等各類數據的分析應用。建立健全預算執(zhí)行常態(tài)化監(jiān)控機制，拓展細化監(jiān)控內容，監(jiān)控范圍已覆蓋所有預算管理資金和市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部預算單位。加強轉移支付預算執(zhí)行日常監(jiān)管，不斷提升預算執(zhí)行監(jiān)督的智能化、科學化水平。持續(xù)開展數字人民幣應用創(chuàng)新，在全國范圍內首次實現數字人民幣在地方債柜臺業(yè)務中的應用。
進一步加強財會監(jiān)督。健全財會監(jiān)督體系，進一步明確財會監(jiān)督主體間責任，加強財會監(jiān)督主體間、部門與行業(yè)協(xié)會間的協(xié)同。按照財政部統(tǒng)一部署，開展地方財經紀律專項整治、政府采購領域“四類”違法違規(guī)行為專項整治、會計和評估監(jiān)督檢查。結合本市實際，開展行政事業(yè)單位國有資產管理、政府購買服務、防范化解地方債務風險等專項監(jiān)督，為落實國家和本市重大決策部署提供有力支撐。
同時，預算執(zhí)行和財政工作中還面臨一些困難、問題和挑戰(zhàn)。主要表現在以下幾個方面：一是當前和今后一個時期，財政收支矛盾更為突出，緊平衡態(tài)勢更加凸顯，財政可持續(xù)發(fā)展面臨較大壓力。二是零基預算理念有待進一步強化，部分領域支出需求呈剛性增長，財政資金配置效率和使用效益還需進一步提升。三是財稅體制改革有待進一步深化推進，成本預算績效還有待進一步深化應用。對此，我們將高度重視，采取有效措施，認真加以解決。
二、2025年預算草案
2025年是實現“十四五”規(guī)劃收官之年，做好預算編制和財政工作意義重大。我們將堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，按照黨中央、國務院和中共上海市委部署，在市人大的指導監(jiān)督下，科學研判財政形勢，著力應對復雜局面，合理編制財政預算，系統(tǒng)謀劃財政工作，為全市經濟社會發(fā)展提供有力支撐保障。
（一）2025年財政收支形勢分析
從經濟形勢看，國家出臺實施的各項政策舉措將對經濟產生積極影響，經濟有望持續(xù)回升向好，特別是中央支持上海“五個中心”建設相關政策加快落地，為本市經濟高質量發(fā)展增添新動能。但是，2025年外部環(huán)境更加復雜嚴峻，我國經濟運行仍面臨不少困難和挑戰(zhàn)，有效需求不足，市場預期偏弱，部分企業(yè)生產經營困難。國內外環(huán)境變化帶來的影響將持續(xù)向財政傳導，財政緊平衡特征更加明顯。從財政收入看，經濟延續(xù)回升向好態(tài)勢為財政收入提供支撐，但體現到財政收入增長還需要一個過程，同時房地產、金融等傳統(tǒng)重點稅源行業(yè)增長放緩，外貿面臨較大不確定性，財政收入面臨較大的增長壓力。從財政支出看，惠民生、促消費、增后勁需要進一步加大支持力度；科技、教育、社保等重點領域，支出需求較為旺盛；增強困難區(qū)綜合保障能力，確保基層財政平穩(wěn)運行，轉移支付需要保持一定力度。綜合分析判斷，2025年財政形勢更加嚴峻，收支矛盾更加突出。我們將堅決貫徹中央精神和市委要求，既把握大勢、堅定信心，又正視困難、保持清醒，落實更加積極的財政政策，積極有為、主動作為，靠前發(fā)力、持續(xù)用力，為高質量發(fā)展提供堅實支撐。
（二）2025年預算編制和財政工作的總體要求
2025年預算編制和財政工作，要在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹落實黨的二十大和二十屆二中、三中全會精神，深入貫徹落實習近平總書記考察上海重要講話精神，認真貫徹落實中央經濟工作會議精神和市委全會精神，堅持穩(wěn)中求進工作總基調，完整準確全面貫徹新發(fā)展理念，圍繞推動高質量發(fā)展首要任務和構建新發(fā)展格局戰(zhàn)略任務，以“五個中心”建設為主攻方向，實施更加積極的財政政策，抓好財政收支管理，深化財稅體制改革，支持推動經濟持續(xù)回升向好，深化人民城市建設，不斷提高人民生活水平，保持社會和諧穩(wěn)定，高質量完成“十四五”規(guī)劃目標任務，為實現“十五五”良好開局打牢基礎。
堅持穩(wěn)中求進、以進促穩(wěn)。在財政收支持續(xù)緊平衡的情況下，加強財政資源和預算統(tǒng)籌，確保財政運行總體平穩(wěn)。統(tǒng)籌各類收入和債券資金，統(tǒng)籌當年財力和歷年存量，加大財政支出強度，加強重點領域保障，加強基層財政保障，確保財政政策持續(xù)用力、更加給力。堅持守正創(chuàng)新、先立后破。注重總結提升，深化對做好經濟工作的規(guī)律性認識，實施政策評估，加強政策研判。以“強統(tǒng)籌、優(yōu)結構、重績效、防風險、促改革”為主線，加力提速深化財稅體制改革，以改革促發(fā)展，以改革提質效，切實提高財政資源配置使用效益。堅持系統(tǒng)集成、協(xié)同配合。圍繞惠民生、促消費、增后勁，強化系統(tǒng)觀念，充實完善政策工具箱，綜合運用專項扶持、地方政府債券、超長期特別國債、稅收優(yōu)惠、融資擔保、信貸獎補、財政貼息等政策工具，發(fā)揮資金集成和政策協(xié)同作用，強化財政政策與貨幣、就業(yè)、產業(yè)、區(qū)域等政策的協(xié)同配合，打好政策“組合拳”，進一步提高財政政策的前瞻性、針對性、有效性。
（三） 2025年財政政策和財政主要工作
1. 支持擴內需穩(wěn)外需，促進經濟平穩(wěn)健康發(fā)展
支持大力提振消費。支持提振消費專項行動，著力發(fā)揮消費對經濟增長的基礎作用，加強促消費財政政策評價，持續(xù)放大財政資金乘數效應。落實國家“兩新”政策地方配套資金，做好汽車、家電、家裝等產品的換新工作，擴大以舊換新產品范圍。安排商旅文體展聯動促消費資金，對符合條件的商旅文體展聯合促消費項目給予獎勵。支持促進餐飲業(yè)高質量發(fā)展。支持商業(yè)企業(yè)加力促消費。支持“五五購物節(jié)”“上海之夏”等重大促消費活動，打響上海購物品牌項目，積極支持發(fā)展免退稅經濟，全力促進消費穩(wěn)定增長。
支持擴大有效投資。用足用好國家下達資金，推動“兩重”建設項目開工建設，加快形成實物工作量。加快各類建設資金、產業(yè)扶持資金以及專項債資金的撥付和使用，保障重大項目、重點領域投資需求。更好發(fā)揮政府投資的帶動作用，撬動更廣泛社會投資。支持浦東國際機場四期、東方樞紐上海東站等重大交通基礎設施建設，提升城市綜合交通能力。
支持穩(wěn)外貿穩(wěn)外資。積極應對外貿領域風險挑戰(zhàn)，支持外貿企業(yè)高質量發(fā)展，優(yōu)化跨國公司地區(qū)總部和外資研發(fā)中心支持政策。支持外資企業(yè)、國際組織在滬組織開展國際商務活動，集聚吸引國際商務客流，提升外來消費貢獻度。全力支持辦好進博會等國際性展會，提升展會國際影響力和品牌效應，推動產業(yè)升級和消費升級。
促進中小企業(yè)平穩(wěn)健康發(fā)展。安排中小企業(yè)發(fā)展專項資金，增加軟信業(yè)企業(yè)小升規(guī)獎勵，加大對專精特新中小企業(yè)信用貸款貼息力度，支持改善中小企業(yè)發(fā)展環(huán)境。在中小企業(yè)發(fā)展專項資金中推廣免申即享模式，進一步提高政策支持效率。深化政府性融資擔保體系建設，著力改善小微企業(yè)、“三農”融資發(fā)展環(huán)境。落實好信貸獎補、貼息貼費等政策，支持市級融資信用服務平臺建設，用好中央普惠金融發(fā)展專項資金，提供高質量普惠金融服務，幫助中小微企業(yè)降低融資成本。
2. 支持加快發(fā)展新質生產力，加快推進“五個中心”建設
促進發(fā)揮國家戰(zhàn)略牽引力。運用專項扶持、地方政府債券、稅收優(yōu)惠等財政政策工具，進一步加大財政支持力度，持續(xù)打造經濟發(fā)展增長極。持續(xù)落實臨港新片區(qū)專項發(fā)展資金、長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)先行啟動區(qū)財政專項資金、虹橋國際中央商務區(qū)專項資金等，強化國家重大戰(zhàn)略任務財力保障。支持浦東更深層次改革、更高水平開放。對接國際高標準經貿規(guī)則，持續(xù)推進自貿區(qū)及臨港新片區(qū)深化政府采購對標改革。修訂國際航運中心建設專項資金管理辦法，支持增強國際航運中心功能。
支持強化高端產業(yè)引領力。持續(xù)出資支持千億級三大先導產業(yè)母基金，進一步加大促進產業(yè)高質量發(fā)展專項資金支持力度，用好戰(zhàn)略性新興產業(yè)專項資金，支持先導產業(yè)和重點產業(yè)發(fā)展、產業(yè)鏈攻關等，加大技術改造政策實施力度，支持企業(yè)開展高端化提升、智能化改造、綠色化轉型以及大規(guī)模設備更新，推動產業(yè)加快優(yōu)化升級。支持新型工業(yè)化，運用“智造空間”專項轉移支付，鼓勵各區(qū)推進“工業(yè)上樓”。支持張江、大零號灣等未來產業(yè)先導區(qū)優(yōu)化產業(yè)布局，推動產業(yè)園區(qū)集約化、規(guī)?；l(fā)展，培育產業(yè)生態(tài)和產業(yè)集群。安排金融發(fā)展資金，鼓勵金融創(chuàng)新，優(yōu)化金融發(fā)展環(huán)境，推進國際金融中心提質增效。
進一步激發(fā)科技創(chuàng)新活力。持續(xù)加大基礎研究投入力度，提升投入效率，支持在滬國家實驗室打造國家戰(zhàn)略科技力量。深化推進基礎研究先行區(qū)建設，支持高水平新型研發(fā)機構建設。聚焦戰(zhàn)略前沿領域加大投入，結合設立未來產業(yè)基金，強化政府投資基金與財政經費投入聯動協(xié)同。健全“揭榜掛帥”“賽馬制”“里程碑”等新型組織和財政資助機制。研究完善科技創(chuàng)新全鏈條、全流程組織管理機制，優(yōu)化財政科技投入支持方式。支持實施新一輪促進科技成果轉移轉化三年行動方案，進一步培育建設高質量孵化器。
持續(xù)發(fā)揮教育人才支撐力。支持高校“雙一流”建設，引導高水平研究型大學做強原始創(chuàng)新能力和關鍵核心技術攻關能級，通過建設原始創(chuàng)新高地、布局一批國家級重大科技創(chuàng)新平臺，發(fā)揮基礎研究主力軍作用。支持高校深化科技成果轉移轉化體制機制改革，建強校內技術轉移機構，促進大學科技園功能提升，實現校內科技成果及早發(fā)現、高效轉化。加大均衡性教育轉移支付力度，促進基礎教育優(yōu)質均衡發(fā)展。支持深入實施市級人才計劃，優(yōu)化支持方式，完善管理機制，加大投入力度，提升各類高層次人才集聚能級，支持全方位培養(yǎng)、引進、用好人才。優(yōu)化人才安居保障機制，營造高品質人才發(fā)展生態(tài)。
3. 支持優(yōu)化基本公共服務，進一步保障和改善民生
支持優(yōu)化就業(yè)服務和社保體系。全面落實就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，進一步加強財政政策與就業(yè)政策的協(xié)調聯動。持續(xù)完善重點群體就業(yè)支持體系，支持做好就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作。加大對就業(yè)困難人員、高校畢業(yè)生等重點就業(yè)群體精準幫扶力度，綜合實施公益性崗位補貼、一次性吸納就業(yè)補助等政策。優(yōu)化職業(yè)技能提升支持政策，加強高技能人才隊伍建設，推動實現更加充分更高質量就業(yè)。合理調整社會保障標準，加大普惠性、基礎性、兜底性民生建設支持力度，加快完善生育支持政策體系，推動生育友好型社會建設，積極推進多層次養(yǎng)老服務體系建設和托育服務資源布局，持續(xù)完善“一老一小”服務體系財政保障機制。支持特殊群體常態(tài)化幫扶政策，健全分層分類社會救助體系建設，織密織牢本市民生“保障網”。
推進落實健康上海行動。支持公共衛(wèi)生體系建設，推動本市疾病預防控制體系高質量發(fā)展。優(yōu)化政府醫(yī)療衛(wèi)生服務支出方向，支持優(yōu)質醫(yī)療資源擴容下沉和區(qū)域均衡布局，推動加快建設分級診療體系。加強重點學科和人才培養(yǎng)經費保障，支持深化公立醫(yī)院改革和管理創(chuàng)新，提升本市醫(yī)院臨床研究能力。支持啟動實施加強突發(fā)事件緊急醫(yī)學救援體系建設行動計劃，提升突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處置能力。落實生育補貼制度，支持提高基本生育和兒童醫(yī)療公共服務水平，推動建設生育友好型社會。
支持全面推進鄉(xiāng)村振興。健全多元化鄉(xiāng)村振興投入保障機制，全面落實土地出讓收入優(yōu)先用于農業(yè)農村發(fā)展有關要求，重點聚焦都市現代農業(yè)產業(yè)體系建設、農業(yè)科技創(chuàng)新、和美鄉(xiāng)村建設、農村集體經濟提升，著力促進一三產業(yè)融合發(fā)展。強化政策性金融支農作用，實施新一輪農業(yè)保險保費補貼政策，推動農業(yè)保險擴面、增品、提標，進一步放大“政銀保擔”四方合作政策效應。繼續(xù)保障好對口支援與合作交流工作，有效銜接鄉(xiāng)村振興。
促進提升人民生活安全保障能級。支持全面構筑城市安全預防體系，筑牢城市安全底線，助力提升超大城市風險預防和應急處置能力。支持智能技術為城市治理賦能，推動建立健全數字化響應平臺，提高城市科學化、精細化、智能化管理水平。
支持加快建設國際文化大都市。支持發(fā)揮上海作為中國共產黨誕生地優(yōu)勢，持續(xù)提高習近平新時代中國特色社會主義思想研究人才隊伍和研究基地建設保障水平，深化黨的創(chuàng)新理論學習研究宣傳高地建設。加大公共文化服務投入力度，加快上海文化大數據體系建設，支持各類文化全面繁榮發(fā)展。保障重大公共文化設施建設，支持辦好上海國際電影節(jié)、上海書展、上海旅游節(jié)、上海國際光影節(jié)等重大文旅活動，助力打造具有世界影響力的上海文化品牌。進一步落實公共文化惠民工程。加強保障全民健身公共資源擴建，持續(xù)完善全民健身財政經費投入機制。
4. 加大財政政策支持力度，有效推動提升城市能級
支持城市有機更新。統(tǒng)籌使用超長期特別國債資金、中央專款、地方政府專項債券、市級建設財力、土地出讓金等，繼續(xù)對重點區(qū)域、重點項目加強財政資金支持，優(yōu)化城市基礎設施建設。發(fā)揮政府投資對社會資本的引領帶動作用，大力推進中心城區(qū)零星二級舊里以下房屋改造、小梁薄板房屋等不成套舊住房改造和“城中村”改造，支持建設籌措保障性租賃住房。支持歷史風貌區(qū)保護，推進地下管網等城市更新改造，持續(xù)支持既有多層住宅加裝電梯、居民用戶更換燃具連接軟管、架空線入地和桿箱整治，改善居民居住條件和生活便利性，提升城市整體品質。進一步加大市對區(qū)轉移支付力度，支持五個新城完善功能提升發(fā)展能級，支持鋼鐵、化工等傳統(tǒng)產業(yè)基地加快轉型升級，支持崇明世界級生態(tài)島建設。
支持城市數字化轉型。安排專項資金，發(fā)揮引導保障作用，全領域推進城市數字化轉型。支持建立健全數據要素配套制度規(guī)范體系，統(tǒng)籌推進公共數據共享、開放和授權運營，進一步釋放數據要素價值。助力推進區(qū)塊鏈、算力、物聯感知等數字基礎設施建設，加快供應鏈、金融、航運等領域標桿應用場景落地。支持推進長三角數據專題合作，升級長三角“一網通辦”數據服務。持續(xù)推進“圖碼”等工具應用集約化建設，夯實數字基礎底座，提升城市治理數字化水平。
支持綠色低碳轉型。深入實施支持促進資源高效利用和綠色低碳發(fā)展的財稅政策體系。充分發(fā)揮節(jié)能減排專項資金引導示范效應，撬動工業(yè)、建筑、交通等領域節(jié)能減排，大力發(fā)展可再生能源和新能源，積極開展大氣污染、水污染、固體廢物污染治理，促進節(jié)能降碳、循環(huán)經濟和綠色發(fā)展。推進水資源費改稅改革平穩(wěn)落地。支持完成第三輪清潔空氣計劃，加強污水治理、林業(yè)建設、土壤污染防治等工作，支持海洋生態(tài)保護修復，持續(xù)打好藍天、碧水、凈土保衛(wèi)戰(zhàn)。研究制定新一輪林業(yè)三年政策，支持提升林地、濕地等生態(tài)資源綜合效益。
（四）2025年一般公共預算收入預計和支出安排
全市一般公共預算收入8540億元，比2024年執(zhí)行數（下同）增長2%。加上中央財政稅收返還和補助、地方政府一般債務收入等2142.2億元，收入總量為10682.2億元。全市一般公共預算支出9900億元，增長0.3%。加上上解中央財政支出、地方政府一般債務還本支出等782.2億元，支出總量為10682.2億元。全市一般公共預算收支預算平衡。
市級一般公共預算收入3895億元，增長1%。加上中央財政稅收返還和補助、地方政府一般債務收入等1683.9億元，收入總量為5578.9億元。市級一般公共預算支出3500億元，下降2.8%。加上市對區(qū)稅收返還和轉移支付、上解中央財政支出等2078.9億元，支出總量為5578.9億元。市級一般公共預算收支預算平衡。
市對區(qū)轉移支付1043億元，增長8.5%。其中：一般性轉移支付834.5億元，專項轉移支付208.5億元。資金安排方面，進一步加大教育、“三農”、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、生態(tài)補償、公共安全、文化體育等均衡性轉移支付規(guī)模，更加聚焦國家重大戰(zhàn)略部署和本市重點項目任務，促進基本公共服務均等化，推動區(qū)域協(xié)調高質量發(fā)展。
2025年市級一般公共預算支出下降2.8%，主要是2024年執(zhí)行中，中央財政增加下達本市基建支出、節(jié)能減排補助資金等，截至預算編制時，中央財政僅下達了部分2025年專項補助資金；年度預算執(zhí)行中，將根據中央財政?？畹南逻_情況相應增加安排支出。剔除上述因素后，市級一般公共預算支出同口徑增長5.6%。
2025年，繼續(xù)貫徹落實中央八項規(guī)定精神和黨政機關堅持過緊日子要求，嚴格控制“三公”經費預算，市級行政單位（含參照《公務員法》管理的事業(yè)單位）、事業(yè)單位和其他單位用財政撥款開支的“三公”經費預算合計7.2億元，與2024年預算數持平。其中：因公出國（境）費1.97億元，公務用車購置費及運行費4.15億元，公務接待費1.08億元，均與2024年預算數持平。
（五）2025年政府性基金預算收入預計和支出安排
全市政府性基金預算收入3090.5億元，下降3.5%。加上動用上年結轉收入、地方政府專項債務收入等953.9億元，收入總量為4044.4億元。全市政府性基金預算支出3321.4億元，增長15.3%。加上地方政府專項債務還本支出等723億元，支出總量為4044.4億元。全市政府性基金預算收支預算平衡。
市級政府性基金預算收入784億元，增長8.3%。加上地方政府專項債務收入、動用上年結轉收入等441.3億元，收入總量為1225.3億元。市級政府性基金預算支出786億元，增長22.1%。加上市對區(qū)轉移支付支出、地方政府專項債務還本支出等439.3億元，支出總量為1225.3億元。其中：市級國有土地使用權出讓收入690億元，增長9.5%；市級國有土地使用權出讓支出688.4億元，增長36.8%，主要安排中心城區(qū)舊區(qū)改造、重點區(qū)域土地收儲和軌道交通建設等城市建設支出，以及地方政府專項債券付息支出等。市級政府性基金預算收支預算平衡。
（六）2025年國有資本經營預算收入預計和支出安排
全市國有資本經營預算收入104.1億元，下降29.6%。加上上年結轉收入35.2億元、中央轉移支付收入0.9億元，收入總量為140.2億元。全市國有資本經營預算支出100.9億元，下降6.5%。加上調出資金39.3億元，支出總量為140.2億元。全市國有資本經營預算收支預算平衡。
市級國有資本經營預算收入64.7億元，下降39.3%。加上上年結轉收入23.7億元、中央轉移支付收入0.9億元，收入總量為89.3億元。市級國有資本經營預算支出62億元，下降20.7%。加上調出資金等26.4億元、中央轉移支付支出0.9億元，支出總量為89.3億元。市級國有資本經營預算收支預算平衡。
（七）2025年社會保險基金預算收入預計和支出安排
全市社會保險基金收入7065.9億元，增長2.6%。其中，保險費收入6214.4億元，財政補貼收入516.6億元，利息等其他社會保險收入334.9億元。收入總量為7065.9億元。全市社會保險基金支出6352.7億元，增長7.9%。加上全國統(tǒng)籌調劑資金支出72.2億元，支出總量為6424.9億元。本年收支結余641億元，年末滾存結余9272.9億元。
需要說明的是，地方預算由地方各級人民政府編制，報本級人民代表大會批準。由于各區(qū)一般公共預算、政府性基金預算和國有資本經營預算的預算批準時間與本市總預算編制時間尚不銜接，2025年本市總預算中區(qū)級預算仍由市財政代編。
三、扎實做好2025年財政改革發(fā)展工作
2025年，我們將堅決貫徹黨中央、國務院決策部署，認真貫徹黨的二十大和二十屆二中、三中全會精神，落實中共上海市委工作要求，圍繞推動高質量發(fā)展首要任務和構建新發(fā)展格局戰(zhàn)略任務，深化財稅體制改革，為經濟社會平穩(wěn)健康發(fā)展提供堅實支撐保障。
（一）加強財政資源統(tǒng)籌，服務保障穩(wěn)增長。統(tǒng)籌各類財政資金和“四本預算”，按規(guī)定把依托行政權力、政府信用、國有資源資產獲取的收入全部納入政府預算管理，對國有資本收益收繳分類分檔比例進行優(yōu)化調整，大力開展財源建設，保持財政平穩(wěn)運行。統(tǒng)籌財政撥款、專項債券、超長期特別國債、中央轉移支付等多渠道資金，保持必要支出強度，切實保障黨中央、國務院決策部署和本市重點工作落實落地。深入實施公物倉資產全生命周期管理，促進資產管理與預算管理深度融合。
（二）深化零基預算改革，進一步優(yōu)化支出結構。加強事前績效評估，對新增和到期延續(xù)重大政策、項目開展評估，評估結果作為申請預算的必備條件。做實事后結果掛鉤，對近三年預算執(zhí)行率低、調減金額大、評審核減多、成本績效分析后有壓減空間的項目，預算編制時嚴把審核關，壓減預算安排。堅持有保有壓，加強重點領域保障，落實黨政機關堅持過緊日子要求，嚴控“三公”經費預算，從嚴從緊控制各類一般性支出，切實降低行政運行成本。
（三）強化績效管理導向，提高財政資金使用效益。把成本績效管理理念與方法深度融入財政預算管理全過程，提升績效目標和績效評價質量，加強常態(tài)化管理，建立健全事前功能評估、成本定期分析、定額動態(tài)調整、預算優(yōu)化安排機制，提升成本預算績效管理改革質效。加強公共服務績效管理，推進城市保障類國有企業(yè)公共服務事項的成本績效管理，完善國有資本經營預算和績效評價制度。
（四）充實完善政策工具箱，提升財政管理效能。用足用好地方政府專項債券，按國家規(guī)定擴大投向領域和用作項目資本金范圍，為高質量發(fā)展提供更多資金支持。優(yōu)化完善專項債券管理機制，更好發(fā)揮專項債券強基礎、補短板、惠民生、擴投資等積極作用。優(yōu)化完善政府采購全鏈條管理，指導試點地區(qū)持續(xù)深化改革，切實發(fā)揮政府采購政策功能。持續(xù)完善轉移支付體系，進一步規(guī)范區(qū)以下財政管理。加強財會監(jiān)督，組織開展對國家和本市重大決策部署及財經紀律貫徹落實情況、財務會計違法違規(guī)行為的監(jiān)督。按照國家統(tǒng)一部署落實稅費改革任務。強化數據賦能，深化應用預算管理一體化系統(tǒng)，健全完善預算執(zhí)行常態(tài)化監(jiān)控機制。
（五）貫徹全過程人民民主理念，依法接受預決算審查監(jiān)督。進一步深化落實人大預算審查監(jiān)督重點向支出預算和政策拓展指導意見、預算審查監(jiān)督條例，落實預算聯網監(jiān)督要求，積極主動聽取吸納人大代表、政協(xié)委員和社會各界意見建議，緊緊圍繞貫徹落實黨中央、國務院和中共上海市委重大決策部署，自覺接受預算決算審查監(jiān)督。堅決落實人大及其常委會有關預算決議和決算決議，扎實推進審計查出問題整改，落實審計結果與預算安排掛鉤機制，改進預決算編制。繼續(xù)加強預決算公開。持續(xù)推動本市國有資產管理情況、債務管理報告工作質量提升。落實人大監(jiān)督管理意見，更好回應人大代表關切，服務人大代表依法履職。
各位代表，做好2025年預算編制和財政工作意義重大。讓我們更加緊密地團結在以習近平同志為核心的黨中央周圍，在中共上海市委的堅強領導下，自覺接受人大、政協(xié)的指導監(jiān)督，開拓創(chuàng)新、奮發(fā)進取、真抓實干，全力做好財政各項工作，努力完成“十四五”目標任務，精心謀劃“十五五”發(fā)展藍圖，支持加快建成具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市，在推進中國式現代化中充分發(fā)揮龍頭帶動和示范引領作用！