滬府辦發〔2019〕10號
上海市人民政府辦公廳關于本市保障軌道交通安全運行的實施意見
各區人民政府，市政府有關委、辦、局：
為確保本市軌道交通安全有序發展，根據國務院辦公廳《關于保障城市軌道交通安全運行的意見》（國辦發〔2018〕13號），結合實際，現提出本市保障軌道交通安全運行實施意見如下：
一、明確總體要求
（一）指導思想
以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引，以切實保障軌道交通安全運行為目標，對標國際一流水準，借鑒各地所長，堅持創新引領和精細化管理，健全軌道交通綜合治理體系、夯實安全管理基礎、強化安全防范能力、提升應急處置水平、完善系統保障措施，為廣大人民群眾提供安全、可靠、便捷、經濟的公共交通出行服務。
（二）基本原則
1.以人為本，安全第一。把人民生命財產安全放在首位，強化紅線意識，堅守底線思維，不斷提高本市軌道交通運營安全水平和人性化服務品質。
2.統籌協調，協同治理。堅持政府主導、公共服務企業屬性定位、發揮市場化運作機制，加強軌道交通規劃、建設與運營全過程銜接，按照“系統性規劃、高品質建設、精細化運維”的要求，從源頭提升運營安全保障水平；構建多方參與、屬地共管、系統保障的軌道交通安全綜合防范治理體系，強化社會協同治理。
3.預防為主，防處結合。構建風險分級管控和隱患排查治理雙重預防制度，完善應急預案體系，加強應急演練和救援力量建設，不斷提升應急防控管理能力。
4.創新驅動，精細管理。結合智慧城市、智慧政府、智慧公安和“智慧軌交”平安建設，對軌道交通安全實施全過程精細化管理，加強智能化安防設施建設，強化大數據分析應用，及時掌握系統運行特征和發展趨勢，加快技術創新在軌道交通領域中的推廣應用，構建運營管理和公共安全防范技術體系，全面提升風險管控能力。
二、構建綜合治理體系
（一）健全管理體制機制
市政府指導本市軌道交通安全運行，負責運營突發事件應對工作指導協調和監督管理，對本市軌道交通安全運行負總責。市級層面建立全市軌道交通發展協調平臺，建立銜接高效、運行順暢的管理體制和運行機制，定期研究、協調建設和運營管理中的重大問題、關鍵事項。對跨城市運營的城市軌道交通線路，建立跨區域運營突發事件應急合作機制。督促各相關部門、單位和各區共同做好安全運行保障工作。
市交通管理部門負責軌道交通項目規劃建設前期和建設過程中的統籌協調，以及軌道交通運營的監督管理。負責牽頭組織軌道交通運營安全評估工作。負責軌道交通安全保護區范圍內作業項目審批。對軌道交通行業日常管理開展行政執法和檢查。按照職責，做好應急處置及演練工作。配合公安部門做好公共安全防范相關工作。
公安、應急管理部門負責本市軌道交通的治安和消防監督管理。做好本市軌道交通區域的巡邏查控工作，依法查處有關違法違規行為，加強對危及軌道交通公共安全等情報信息的搜集、分析、研判和通報、預警工作。監督指導運營單位做好進站安檢、治安防范、消防安全管理和突發事件處置工作。配合做好應急處置及演練。
軌道交通企業負責軌道交通線路的建設、運營管理等具體日常工作。承擔安全生產的主體責任，落實反恐防暴、內部治安保衛、消防安全等有關法規規定的責任和措施。根據相關法規授權，對妨礙運營安全、擾亂運營秩序、危害運營設施等違規行為，進行行政執法。
各區政府落實屬地安全應急管理工作，及時排查和整治轄區內影響軌道交通運營安全的各類風險隱患。配合做好轄區內的軌道交通安全保護區管理及違規處置工作。負責轄區內軌道交通站點出入口、高架區間投影區域及周邊環境的屬地化管理。優先保障軌道交通及配套設施設備的用地、投資、建設和日常管理。
各相關部門、單位按照分工履行有關安全管理職責。
（二）完善法規標準體系
強化本市軌道交通法規和標準體系建設。以運營安全和優質服務為重點，及時修訂完善《上海市軌道交通運營安全管理辦法》。指導軌道交通企業建立健全本市軌道交通運營標準體系。發揮行業協會作用，推進地方、行業標準出臺，推動規劃、設計、建設、施工、制造等標準化建設。公安、應急管理部門會同軌道交通企業以防范處置和設備配置為重點，完善本市軌道交通反恐防暴、安檢、內保、消防安全等標準。
三、有序統籌規劃建設運營
（一）科學編制規劃
軌道交通發展要與本市經濟社會發展階段、發展水平、發展方向相匹配、相協調。要始終堅持“規劃建設為運營、運營服務為乘客”的理念，將安全和服務要求貫穿于規劃、建設、運營全過程，并結合本市發展需求、財政狀況等實際，準確把握軌道交通發展規模和發展速度，合理確定制式和建設時序，量力而行、有序發展。加強軌道交通線網規劃和其他交通設施的統籌銜接，相關設施、用地應納入城市總體規劃和地區控制性詳細規劃，并同步規劃、建設與投用，提升綜合交通運輸服務水平。市規劃資源、交通部門編制新一輪軌道交通規劃時，要加強城區軌道交通線網密度覆蓋，充分考慮后期運營客流及換乘大客流的風險問題。推進一網多模式，逐步建成多層次的軌道交通網絡。
（二）確保工程建設質量
市發展改革、住房城鄉建設管理、交通、規劃資源等部門和相關區政府要嚴格執行軌道交通項目建設程序，指導和監督建設單位按照國家和本市規定的技術標準、技術規定和管理要求，開展相關工作。建設單位要認真落實安全生產首要責任，督促相關參建單位做好安全生產工作，建立健全施工階段安全評估機制，及時發現并有效排除安全隱患。建立以BIM技術、大數據等為基礎的設施設備管理及維護信息系統，優化管理手段、提升管理質量。軌道交通工程涉及公共安全方面的設施設備、場地、用房和智能安防項目等，要與軌道交通工程同步規劃、同步設計、同步施工、同步驗收、同步投入使用，并加強運行維護管理。工程可行性研究報告和初步設計文件中要編制運營服務專篇和公共安全專篇，并在審批階段聽取交通、公安等部門意見。
（三）抓好新線運營
加強城市軌道交通建設與運營的交接管理，完善交接內容和程序。市交通管理部門對新開通的軌道交通線路，依據國家相關規定，重點以確保運營安全和滿足服務要求為原則，組織專業機構開展初期運營和正式運營安全評估工作。軌道交通新線的土建、車輛、通信信號、供電等設施設備、消防、環保以及運營管理制度體系、人員培訓考核、應急與演練等必須達到載客運營基本要求，處理好新線與既有網絡的關系，同步實施外部銜接配套等，并落實隱患整治工作。
四、加強運營安全管理
（一）夯實運營安全管理基礎
軌道交通企業承擔軌道交通運營安全生產主體責任，做好運營安全各項工作。健全安全生產管理機構，按規定配備專職安全管理人員，保障安全運營所必需的資金投入。嚴格落實安全生產責任制，明確安全生產目標，完善企業安全生產制度。加強人員技能和安全培訓。完善企業層面安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防制度，對運營全過程、全區域、各管理層級實施安全監控。做好軌道交通企業安全生產標準化工作。履行安全相關信息的披露和公開要求。市交通管理部門負責對運營單位安全管理工作進行監督檢查，建立和實行軌道交通第三方運營安全評估制度。完善本市軌道交通運營安全事故報告和調查處理辦法。采取行業自律、政府監管、目標激勵等多種手段，促進行業安全平穩有序運行。
（二）加強大客流安全管控
軌道交通企業要加強大客流風險預防工作，總結大客流處置現場實踐經驗，完善大客流應急預案，明確大客流響應啟動條件和處置要求。強化換乘站、樞紐站等重點場所客流監測預警，合理規劃車站客流走向，加強重點時段人員保駕力度，保證車站客運組織工作的正常秩序。要增強大客流風險應對能力，采取多種方式巡視，做到站臺、站廳、換乘通道、樓扶梯等關鍵區域全覆蓋，發現客流量激增等危及運營安全狀況的突發情況能及時處置。進一步完善大客流處置聯動機制，確保信息發布準確、及時。保證處置設施設備齊全并相應到位。
（三）加強安全保護區管理
市交通管理部門要根據相關法規要求，進一步加強軌道交通安全保護區管理。嚴格執行軌道交通安全保護區內作業的依法許可及技術審查，督促軌道交通企業做好建設項目移交、日常巡視工作，落實安全保護區范圍內施工過程中的監護職責，完善相關工程監護閉環驗收。對未經行政許可，或雖經許可但未采取必要安全保護措施，以及未按照許可規定施工的行為，要依法嚴處。各區政府要強化屬地責任，做好所屬區域軌道交通安全保護區日常監管、隱患整治等工作。
（四）強化關鍵設施設備管理
軌道交通企業要按照國家制定、發布的軌道交通關鍵設施設備運營準入技術條件，加快推動本市軌道交通車輛、信號、通信、自動售檢票等關鍵設施設備產品定型，提升列車運行控制等關鍵系統的安全等級，加強特種設備管理，嚴把質量入門關。建立健全本市軌道交通關鍵設施設備維修技術規范和檢測評估、維修保養制度，積極推動維護模式轉變，加大薄弱環節的技術攻關和補強力度，提高關鍵設施設備的可靠性和穩定性。探索建立關鍵設施設備質量信用公開及追溯機制，嚴格處置質量失信問題，加強全面質量監管。
（五）提升從業人員素質
軌道交通企業要強化對從業人員安全技能培訓考核及就業準入。軌道交通駕駛員、調度員、行車值班員、維護保障等重點崗位人員須經安全背景審查并考核合格后上崗，特種設備操作人員須持證上崗。定期開展從業人員輪訓，強化案例教育和績效考核。對重點崗位從業人員技能、知識水平、能力進行年度考核篩查并定期開展心理測試。按照國家有關規定，建立從業人員服務質量不良記錄名單制度，健全從業人員退出機制。完善委外人員招錄考核評價體系，建立委外單位準入標準和評比評選機制，靈活合理運用合同條款考核手段，增強委外單位責任意識和服務意識。
五、強化公共安全防范
（一）加強日常巡檢防控
軌道交通企業要制定安全防范和消防安全管理制度、明確人員崗位職責，落實安全管理措施，保障相關經費投入，及時配備、更新防范和處置設施設備，發現恐怖活動嫌疑及嫌疑人員，要按照規定及時向公安機關報告。公安機關要加強涉恐情報信息搜集工作，對有關情報信息進行篩查、研判、核查、監控，認為有發生恐怖事件危險的，要及時通報和預警，有關部門和單位要根據要求，做好安全防范和應對處置工作；加強重點區域警力投放，強化安全巡查和視頻巡邏，不定期開展“盤人查物”飛行臨檢，加強對可疑人、事、物的發現和管控。
（二）強化安全檢查
軌道交通企業落實安全主體責任，按照有關標準和規范，依法對進入軌道交通場站的人員、物品進行安全檢查。從事軌道交通安全檢查的單位、人員要按照有關標準、規范和約定，實施安全檢查。提高各車站安檢點“過機安檢率”和“開包抽查率”，嚴防攜帶危險品違禁品進入軌道區域。發現違禁品、管制物品和涉嫌違法犯罪人員，要妥善處置并立即向公安機關報告。鼓勵推廣應用智能、快速的安檢新技術、新產品，逐步建立與本市軌道交通客流特點相適應的安檢新模式。定期開展無主箱包、火情處置、極端人員肇事肇禍等事件的演練，著重提升緊急狀態下現場控制、客流疏散等警企聯動先期處置能力。
（三）加強社會共建共治
構建多方參與的軌道交通公共安全協同防范體系和應急響應機制，加強政府部門、運營單位與街道、社區之間的協調聯動，繼續推廣“警企共建”、“街企共建”綜治模式。積極招募志愿者，鼓勵軌道交通“常乘客”參與公共安全防范與應急處置工作，提高公眾安全防范能力，實現群防群治、協同共治。通過多種形式，廣泛宣傳普及軌道交通相關法規和知識，加強公眾公共安全防范及突發事件應對培訓教育，引導公眾增強安全意識和防護能力。
六、提升應急處置能力
（一）完善應急預案體系
市應急管理、交通、公安等部門要會同軌道交通企業制定和完善包括綜合應急預案、專項應急預案和現場處置方案在內的運營突發事件應急預案體系，定期開展預案培訓和多部門聯動應急演練。完備應急處置體系，形成預警保駕響應、應急運營指揮、現場應急搶險和信息聯動發布的應急處置體系。完善突發事件的“四長聯動”機制，定期組織“四長聯動”應急演練，鼓勵乘客參與演練，提高預案可操作性。
（二）加強應急救援力量建設
市相關部門、軌道交通企業要配備滿足需要的應急設施設備和應急物資。強化對軌道交通應急疏散系統的設計、建設和日常維護，提高應急疏散能力。建立健全專業應急救援隊伍，實現應急培訓全覆蓋，根據需要建立專職或志愿消防隊、微型消防站，提高應急救援能力和自防自救能力。鼓勵和支持企業、科研院所及社會有關方面加強專業救援裝備的研究開發。
（三）強化現場處置應對
落實現場協調聯動、快速反應、科學處置的“四長聯動”工作機制，強化軌道交通企業對突發事件的第一時間處置應對，最大程度減少突發事件可能導致的人員傷亡和財產損失。公安、應急管理、交通以及軌道交通企業、街道、社區要密切協同聯動，提高應急現場處置能力。發生突發事件，有關部門和運營單位工作人員要按照崗位職責，通過廣播系統、乘客信息系統、新媒體和專人引導等方式，引導乘客快速疏散。進一步加強應急力量響應，理順應急預案響應流程，提高資源調集速度。充分發揮志愿者在安全防范和應急處置中的積極性，提高乘客自救互救能力。
七、完善政策措施
（一）加大綜合政策扶持力度
市發展改革、規劃資源、交通、財政、國資等部門要會同軌道交通企業，在制定頒布軌道交通成本規制的基礎上，研究建立軌道交通健康有序發展長效機制，逐步形成與運營安全、服務質量和成本效益掛鉤的財政補貼辦法，科學確定財政補貼額度。在保障運營安全的前提下，支持對軌道交通設施用地的地上、地下空間，實施土地綜合開發，創新節約集約用地模式，以綜合開發收益支持運營和基礎設施建設。完善軌道交通電價和稅費等優惠政策，合理降低軌道交通運營企業的成本負擔。通過增收降本等綜合措施，實現運營資金平衡，確保軌道交通運行安全可持續。
（二）增強科技信息創新應用
促進科技創新與軌道交通發展緊密結合，發揮交通科技對公共安全、運營組織、安全與應急保障、設施設備維護保養、資源環境保護等方面的支撐作用。鼓勵各研發主體構筑研發平臺，建立行業“產、學、研、用”聯動的技術創新合作機制，充分發揮企業作為科技創新主體的作用。加快科技創新成果轉化，運用科技手段，解決安全運營管理難題。
（三）加強高品質運營服務
打響“上海服務”金字招牌，以高品質服務彰顯上海軌道交通行業發展水平。增購列車，改造信號等設施設備，挖掘管理潛能，優化運營組織和列車運行圖，持續提升運能。滿足特大型城市周末、節假日等客流集中時期交通銜接需求，提供更人性化的運營服務。實現地鐵無障礙環境全覆蓋，提供多元化支付方式應用，持續改善車站空氣質量，為乘客提供更加便捷的出行條件。
八、落實具體保障
（一）加強組織協調
各區政府、各有關部門和單位要高度重視軌道交通安全運行工作，加強組織領導，安排專人負責，建立工作機制，加強部門溝通，積極協調，主動作為，形成工作合力。
（二）強化工作落實
要按照工作要求，細化目標任務，落實責任分工，建立工作臺賬，完善跟蹤機制，做到“預防為先、防處并舉”，共同維護本市軌道交通安全運行。
（三）加強宣傳引導
要充分運用電視、網絡、報刊及手機終端、宣傳專欄等新媒體、新載體，加強軌道交通安全運行宣傳工作，及時準確發布軌道交通建設、運營信息，回應社會關切，凝聚各方共識，為本市軌道交通安全運行創造良好輿論氛圍。
上海市人民政府辦公廳
2019年5月9日
