關于印發《上海市行政規范性文件管理實施辦法》的通知
滬府辦發〔2023〕17號
各區人民政府，市政府各委、辦、局：
??《上海市行政規范性文件管理實施辦法》已經市政府同意，現印發給你們，請認真按照執行。
??上海市人民政府辦公廳
??2023年9月18日
上海市行政規范性文件管理實施辦法
第一章 總則
??第一條（目的依據）
??為強化行政規范性文件監督管理，提高行政規范性文件質量，深入推進依法行政，全面建設法治政府，根據《上海市行政規范性文件管理規定》等有關規定，結合本市行政規范性文件管理實際，制定本辦法。
??第二條（認定標準）
??本辦法所稱的行政規范性文件（以下簡稱“規范性文件”），應當嚴格按照《上海市行政規范性文件管理規定》（以下簡稱《管理規定》）第二條規定予以認定。行政機關制定的文件部分內容涉及公民、法人和其他組織權利義務的，應當納入規范性文件管理。
??行政機關制定文件應當區別內部管理事項和外部管理事項，不宜將內部管理事項在規范性文件中予以規定。
??第三條（適用范圍）
??本市規范性文件的制定、備案、評估、清理、監督、考核等活動，適用本辦法。
??第四條（工作部門）
??市政府辦公廳負責全市規范性文件管理工作，加強對區政府、市政府部門規范性文件工作的指導和監督，并組織開展考核。
??區政府辦公室或者區司法局負責本區規范性文件管理工作，并參照開展本區規范性文件工作考核。
??市、區政府部門，鄉鎮政府、街道辦事處負責本部門、本單位規范性文件管理工作。
??第五條（控量提質）
??制定規范性文件，應當充分論證其必要性、可行性，從嚴控制文件數量。不得制定沒有實質性內容的文件，不得照搬照抄、層層轉發上級文件。
??制定規范性文件，應當加強調查研究、充分聽取意見，精簡平實、務求實效，確保科學、民主、合法。對社會穩定等可能造成不利影響的文件，制定時應當加強風險評估，有效降低風險。
??第六條（統籌協調）
??制定規范性文件，應當加強統籌協調。涉及多個部門和領域的文件，應當明確由一個部門牽頭負責，其他部門做好協同配合，確保相關政策內容不重疊、不脫節。
第二章 文件制定主體
??第七條（主體規范）
??市政府辦公廳、區政府辦公室或者區司法局（以下統稱“規范性文件管理部門”）應當編制規范性文件制定主體清單，并結合機構改革和管理實際，及時進行動態調整。新設行政機關需要納入主體清單的，應當及時向規范性文件管理部門提出，并按照程序納入。
??實行中央和本市雙重管理的單位，可以按照程序納入本市規范性文件制定主體清單。
??第八條（職權法定）
??行政機關制定規范性文件，出現下列情形的，應當認定為不符合職責權限：
??（一）沒有法律、法規、規章等依據；
??（二）沒有機構編制“三定”規定依據；
??（三）擅自設定屬于上級機關、其他機關職權范圍的事項；
??（四）擅自轉移或者減少應當由本機關履行職責的事項；
??（五）其他不符合本機關職責權限的情形。
??第九條（聯合發文）
??行政機關聯合制定規范性文件，應當確有必要。參與聯合發文的行政機關數量應當適度控制。對于文件所涉內容較少的部門，可以由牽頭部門征求其意見后在文中注明，不列為發文機關，但應當承擔相應職責。
??第十條（職能調整）
??行政機關被撤銷、合并，職能全部轉移至另一行政機關的，其原先制定的規范性文件的清理、修改、廢止等工作，由承接其職能的行政機關承擔。
??行政機關職能部分轉移至另一行政機關的，與轉移職能相關的規范性文件的清理、修改、廢止等工作，由承接其職能的行政機關負責，并征求原行政機關意見。
第三章 文件內容
??第十一條（內容合法）
??規范性文件內容應當合法，不得出現《管理規定》第十二條規定的禁止性內容。
??第十二條（內容合理）
??規范性文件內容應當合理，不得出現下列情形：
??（一）違背社會主義核心價值觀和公序良俗；
??（二）所規定的措施與行政管理目標不匹配；
??（三）對公民、法人和其他組織權利義務的規定明顯不適當；
??（四）所規定的措施未充分考慮現實情況；
??（五）其他明顯不合理的情形。
??第十三條（內容協調）
??同一行政機關制定規范性文件，應當處理好與既有文件的關系，避免出現自相矛盾的情形。
??不同行政機關制定規范性文件，應當確保政策取向的一致性，避免不同文件對同一事項、相關事項的規定發生沖突或者相互脫節。
??第十四條（審核方式和程序）
??行政機關負責合法性審核的機構（以下簡稱“審核機構”）應當按照《管理規定》第二十二條和本辦法的規定進行審核。
??審核機構可以根據實際需要采取下列方式進行審核：
??（一）書面審查；
??（二）實地調查研究；
??（三）通過召開座談會、書面征求意見等方式聽取意見；
??（四）組織法律顧問、專家學者、專業組織開展咨詢論證；
??（五）其他審核方式。
??市、區政府和市政府辦公廳制定或者經市、區政府同意以市、區政府部門名義制定的規范性文件實行兩級審核制度。起草部門的審核機構負責合法性初審；市、區政府的審核機構負責合法性審核。
??第十五條（公平競爭審查）
??涉及經營主體經濟活動的規范性文件，應當按照公平競爭審查相關規定，對市場準入和退出、商品和要素自由流動、影響生產經營成本、影響生產經營行為等方面進行公平競爭審查。
??前款規范性文件需提請市、區政府和市政府辦公廳制定或者經市、區政府同意以市、區政府部門名義制定的，實行三級審查制度：
??（一）起草部門負責對文件進行公平競爭初審；
??（二）文件上報市、區政府和市政府辦公廳前，由起草部門轉同級市場監管部門進行專項審查并出具書面審查意見，審查時間一般不超過10個工作日；
??（三）市、區政府的審核機構開展合法性審核時，對公平競爭審查情況進行復核。
??第十六條（支持改革創新）
??鼓勵行政機關根據黨和國家改革發展要求，制定有利于推動本市經濟社會高質量發展的改革創新類規范性文件，充分發揮制度供給的引領保障作用。規范性文件創設探索性改革創新舉措的，其目標和路徑應當符合國家和本市的改革發展方向。
??行政機關應當根據改革創新的實際情況，及時制定、修改或者廢止規范性文件，保障改革創新順利進行。
??第十七條（改革創新類文件審核）
??審核改革創新類規范性文件，應當遵循依法依規、包容審慎的原則。審核機構認為文件制定程序完備、總體符合法律原則和精神的，應當予以支持。必要時對文件中探索性改革創新舉措提出工作建議，提示起草部門或者實施機關及時開展實施情況評估。
??第十八條（審核意見）
??審核機構應當根據不同情形，對規范性文件出具合法、不合法、應當予以修改的書面審核意見。未經合法性審核或者經審核不合法的，不得提交集體審議。
??審核機構發現規范性文件起草程序不符合規定的，可以將其退回起草部門補充履行相關程序。
??第十九條（工作提示）
??審核機構認為規范性文件總體合法合理，但可能在內容銜接、宣傳解讀、社會反響、實施效果等方面，需要起草部門在后續實施中重點關注的，可以在出具審核意見時作出工作提示。
??第二十條（能力建設）
??行政機關應當加強合法性審核工作人員力量，并通過參加會議活動、業務培訓、掛職鍛煉、崗位交流等方式，提升其法治思維和專業能力。行政機關召開會議、舉辦活動涉及規范性文件研究制定的，可以根據工作需要通知審核機構派員參加。
第四章 文件制定程序
??第二十一條（文件立項）
??行政機關可以結合本部門、本單位重點工作和管理需要，建立健全規范性文件立項制度，編制規范性文件制定計劃，提升規范性文件工作的前瞻性和系統性。
??制定計劃在執行過程中客觀情況發生變化的，可以根據實際情況予以調整。
??第二十二條（調研起草）
??制定規范性文件，起草部門可以邀請審核機構提前參與調研論證。涉及重要規范性文件起草的，市、區政府部門的起草部門、審核機構可以聯合開展起草工作。
??第二十三條（征求部門意見）
??起草部門就規范性文件征求相關部門意見的，相關部門應當及時反饋。涉及機構編制、發展改革、財政資金、規劃資源、行政執法和裁量基準等專門領域的，應當書面征求主管部門意見。
??市政府派出機構、區政府、區政府部門制定規范性文件，應當聽取相關市級行業主管部門意見，相關部門應當及時書面反饋。
??相關部門對規范性文件提出重大分歧意見的，起草部門應當進行協調；無法達成一致的，及時報請上一級行政機關協調或者決定。
??第二十四條（征詢各方意見）
??起草部門可以通過人民建議征集、“12345”市民服務熱線、基層立法聯系點等渠道，廣泛聽取各方意見。
??涉及群眾切身利益或者對公民、法人和其他組織權利義務有重大影響的規范性文件，起草部門應當按照規定公布文件草案、起草說明等材料，并通過座談會、論證會、聽證會、實地走訪等方式，充分聽取社會各方特別是重大利益相關方的意見。
??第二十五條（意見研究處理）
??起草部門應當對各方提出的意見深入研究、加強溝通，并在起草說明中載明采納情況。對不予采納的意見，應當予以說明。
??征求意見過程中有下列情形的，起草部門應當及時向行政機關負責人報告：
??（一）對重大利益相關方意見不予采納的；
??（二）對相對集中的意見不予采納的；
??（三）有關方面意見分歧較大的；
??（四）引起社會公眾高度關注的；
??（五）其他需要報告的重要事項。
??第二十六條（集體討論）
??起草部門提請審核機構履行合法性審核程序后，按照《管理規定》第二十七條規定將文件草案提交制定機關集體審議決定。
??提請市、區政府常務會議或者全體會議審議決定的規范性文件，起草部門在提請審議前，應當經過本部門、本單位辦公會議集體討論通過。未經起草部門辦公會議集體討論通過的，不得提請市、區政府常務會議或者全體會議審議。
??第二十七條（文件與決策銜接）
??規范性文件屬于重大行政決策事項范圍的，應當按照國家和本市重大行政決策程序規定履行法定程序；未履行法定程序的，起草部門應當補充履行。
??第二十八條（參照適用限制）
??規范性文件的參照適用條款，不得隨意擴大文件適用對象范圍。確有需要擴大的，應當對其必要性、可行性和參照適用可能產生的風險特別說明。
??第二十九條（施行日期表述）
??規范性文件的施行日期應當以年月日方式予以明確表述。
??第三十條（有效期管理）
??起草部門應當落實規范性文件有效期管理的主體責任，建立健全文件到期預警機制，做好有效期屆滿前評估處理工作，防止文件到期失效后行政管理依據缺失。文件涉及多個部門的，起草部門應當充分聽取相關部門意見；存在較大分歧的，及時報請上一級行政機關協調。
??規范性文件管理部門在文件到期前，向起草部門發送提醒通知并加強跟蹤督促。對存在行政管理依據缺失風險的，可以通過約談、制發法制建議書等方式予以督辦，必要時予以通報。
第五章 文件備案審查
??第三十一條（報備要求）
??制定機關應當對本單位制定的全部規范性文件按時報備，不得瞞報、漏報、遲報。制定機關未在規范性文件公布之日起15個工作日內完成報備的，備案機關負責備案審查的機構（以下簡稱“備案審查機構”）責令其限期補報，必要時予以通報。
??報備材料除應當符合《管理規定》第三十七條規定外，還應當符合下列要求：
??（一）起草說明應當對文件制定背景、主要措施、分歧意見協調處理情況、政策創新點等作出詳細說明；
??（二）制定依據無法通過公開渠道獲取的，應當補充提供；
??（三）合法性審核意見應當包括對發文主體權限、文件內容合法合理性、制定程序履行等審核情況；
??（四）征求意見材料應當包括原始書面意見的歸納整理材料，必要時提供原始書面意見。
??第三十二條（備案審查）
??備案審查機構收到備案材料后，應當按照規定程序進行審查。必要時，可以征求法律顧問、專家學者、專業組織的意見。
??備案審查機構需要機構編制、發展改革、財政、司法行政、市場監管、規劃資源等部門協助審查的，相關部門應當在10個工作日內出具書面意見。
??備案審查機構認為需要聽取部門意見的，相關部門應當在10個工作日內書面反饋。如該意見與起草階段反饋給制定機關的意見不一致的，相關部門應當作出說明。
??第三十三條（備案審查結果）
??備案審查機構經審查后，按規定出具備案審查意見。
??規范性文件總體合法合理，備案審查機構予以備案，但存在本辦法第十九條所列情形的，可以向制定機關作出工作提示。
??第三十四條（執行備案審查意見）
??制定機關在收到備案審查意見、工作提示后，應當及時落實相關要求。對需要修改、廢止的規范性文件，應當在規定時間內完成文件處理工作；情況特別復雜的，最長時限不超過60日。
??備案審查機構認為前款文件繼續執行可能對公民、法人和其他組織合法權益產生不利影響的，可以要求停止執行。
第六章 文件評估和清理
??第三十五條（牽頭部門）
??市政府辦公廳組織開展由市政府和市政府辦公廳制定的規范性文件的評估和清理。
??區政府和市政府部門組織開展本區（含區政府、區政府部門、鄉鎮政府、街道辦事處）、本部門制定的規范性文件的評估和清理。
??第三十六條（責任分工）
??對于市、區政府和市政府辦公廳制定的規范性文件，由起草部門承擔評估和清理工作；對于市、區政府部門和鄉鎮政府、街道辦事處制定的規范性文件，由制定機關負責評估和清理。
??行政機關聯合制定的規范性文件，由牽頭行政機關負責評估和清理。
??第三十七條（評估和清理結果）
??對于市、區政府和市政府辦公廳制定或者經市、區政府同意以市、區政府部門名義制定的規范性文件，由起草部門在充分征求意見基礎上形成評估報告，提出繼續有效、修改、廢止、失效等建議，報請市、區政府審定。
??對于市、區政府部門和鄉鎮政府、街道辦事處制定的規范性文件，由制定機關在充分征求意見基礎上形成評估報告，經集體審議后，作出繼續有效、修改、廢止、失效等處理決定，并向市、區政府報告。
第七章 監督和考核
??第三十八條（人大監督）
??行政機關根據市人大及其常委會授權制定的規范性文件，同時報送市人大常委會、市政府備案審查的，市政府辦公廳在備案審查過程中，應當與市人大常委會有關工作機構加強溝通。
??第三十九條（司法監督）
??行政機關收到法院、檢察院修改或者廢止規范性文件建議的，應當即時向備案審查機構報告。行政機關應當對建議認真研究處理，將結果按照要求反饋法院、檢察院，并向備案審查機構報告。
??第四十條（社會監督）
??行政機關收到公民、法人和其他組織對行政機關的規范性文件管理工作、制定的規范性文件提出意見建議的，應當認真研究、依法辦理，并及時反饋。
??第四十一條（法制建議）
??規范性文件管理部門發現行政機關在規范性文件管理工作中存在明顯問題，可能影響其正常履職或者行政效能發揮的，可以制發法制建議書，要求制定機關及時改正，必要時可以約談相關負責人。
??第四十二條（考核評價）
??市政府辦公廳建立健全本市規范性文件考核評價指標，并納入法治上海建設考核體系，每年對區政府、市政府部門開展規范性文件管理工作考核。
??第四十三條（年度報告和通報）
??規范性文件管理部門應當于每年第一季度，對上一年度規范性文件管理工作情況及考核結果向本級政府作書面報告，并提請本級政府常務會議聽取匯報。
??規范性文件管理部門應當定期對行政機關的規范性文件管理情況進行通報。
第八章 附則
??第四十四條（參照執行）
??依據法律、法規授權制定規范性文件的其他組織，其規范性文件的制定、備案、評估、清理等工作，參照本辦法執行。
??第四十五條（施行日期）
??本辦法自2023年11月1日起施行。
