滬府辦〔2015〕113號
上海市人民政府辦公廳關于貫徹《國務院辦公廳關于加快轉變農業發展方式的意見》的實施意見
各有關區、縣人民政府，市政府有關委、辦、局：
為貫徹《國務院辦公廳關于加快轉變農業發展方式的意見》（國辦發〔2015〕59號），經市政府同意，現提出如下實施意見：
一、正確把握加快轉變農業發展方式的總體要求
（一）明確指導思想。按照黨中央、國務院決策部署，把轉變農業發展方式作為當前和今后一個時期加快推進上海都市現代農業發展的根本途徑，以整建制建設國家現代農業示范區為契機，以發展多種形式農業適度規模經營為核心，以構建現代農業經營體系、生產體系和產業體系為重點，著力轉變農業經營方式、生產方式、資源利用方式和管理方式，推動農業發展由數量增長為主轉到數量質量效益并重上來，由主要依靠物質要素投入轉到依靠科技創新和提高勞動者素質上來，由依賴資源消耗的粗放經營轉到可持續發展上來，走產出高效、產品安全、資源節約、環境友好的都市現代農業發展道路，爭當全國農業現代化排頭兵和創新發展先行者。
（二）確定主要目標。到2020年，轉變農業發展方式取得明顯進展。多種形式的農業適度規模經營加快發展，產業結構逐步優化，農業質量效益穩步提升，農業勞動生產率、資源利用率和生態環境保護水平不斷提高，物質技術裝備條件顯著改善，農民收入持續增加，建設與國際化大都市相匹配的都市現代農業，實現農業現代化。
到2030年，轉變農業發展方式取得顯著成效。農業綜合競爭力顯著增強，產品優質安全，資源高效利用，產業融合發展，生態環境良好，農業質量和效益明顯提升，農民收入水平顯著提高，全面實現農業現代化。
二、增強農業綜合生產能力，提高地產農產品保障水平
（三）積極推進糧食生產功能區建設。結合設施糧田和高標準農田建設情況，選擇具有一定規模、集中連片、條件較好的田塊，優先劃定為糧食生產功能區。加大財政均衡性轉移支付力度，涉農項目資金向糧食生產功能區傾斜。大力開展糧食豐產創建活動，推廣綠色增產模式和先進實用技術，提高生產水平。加強糧食烘干能力建設，提升農業機械化水平，進一步完善生產經營機制，健全農業服務體系。到2020年，將80萬畝糧食生產功能區建成高效、生態都市現代農業示范基地。按照“誰受益、誰管護”的原則，明確責任主體，建立獎懲機制，落實管護措施。（負責單位：市農委、市商務委（市糧食局）、市財政局、市科委、有關區縣政府）
（四）切實加強耕地保護。落實最嚴格耕地保護制度，劃定本市永久基本農田，確保基本農田上圖入庫、信息共享。大力推進高標準農田建設，實施耕地質量保護與提升行動，以中低產田和蔬菜大棚等障礙土壤修復和保育為重點，應用綠肥種植、秸稈還田、有機肥投入、高溫悶棚洗鹽和水旱輪作等技術措施，提高耕地質量。建立完善耕地質量監測網絡，每年有序開展各項監測，及時反映動態變化，對土壤質量退化和有效態重金屬進行預警，落實治理措施。進一步開展田間窩棚整治行動，消除各種不安全隱患，保護農田生態環境。依法加強對各類投入品的監管，嚴懲各類危害土壤質量的違法行為。完善本市農業生態環境保護補償機制，建立健全農業生態環境保護責任制，加強問責監管，依法依規嚴肅整治各種破壞生態環境的行為。（負責單位：市規劃國土資源局、市農委、市環保局、市發展改革委、市財政局、市水務局、有關區縣政府）
三、創新農業經營方式，延伸農業產業鏈
（五）培育壯大新型農業經營主體。支持農民合作社建設農產品加工倉儲冷鏈物流設施和高性能、智能化農機裝備應用，允許財政補助形成的資產轉交農民合作社持有和管護。鼓勵引導糧食等大宗農產品收儲加工企業參與糧食烘干中心建設，為新型農業經營主體提供訂單收購、代烘代儲等服務。落實好新型農業經營主體生產用地政策，在確保農地農用、節約集約用地的前提下，進一步支持設施農業健康發展，保障從事規模化糧食生產所必須的配套設施用地。研究改革農業補貼制度，使補貼資金向種糧農民以及家庭農場等新型農業經營主體傾斜。創新金融服務，建立多元化、廣覆蓋、可持續的農村金融機構服務體系，加大對新型農業經營主體的貸款扶持力度；穩步推進農村承包土地經營權抵押貸款試點工作，進一步盤活農村土地資源；建立健全由財政支持的農業信貸擔保體系，為糧食生產規模經營主體貸款提供信用擔保和風險補償。加大對農業保險的政策扶持力度，進一步提高農業保險覆蓋率和保障程度，加強指數型保險險種等農業保險的產品創新力度，進一步提高農業保險精細化服務水平，健全完善農業保險基層服務體系建設。（負責單位：市農委、市發展改革委、市規劃國土資源局、市商務委（市糧食局）、市金融辦、市財政局、市氣象局、有關區縣政府）
（六）推進多種形式的農業適度規模經營。全面完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作。鼓勵承包農戶依法采取轉包、出租、互換、轉讓及入股等方式流轉承包地。鼓勵高標準農田優先流向家庭農場等規模經營主體。采取切實有效措施，引導農戶委托村集體經濟組織長期流轉承包地并促進其轉移就業。鼓勵和支持流出的土地由本村農戶經營，并逐步向家庭農場、農民專業合作社等適度規模經營主體集中。采取財政扶持、信貸支持等措施，加快培育農業經營性服務組織，開展政府購買農業公益性服務試點，積極推廣合作式、托管式、訂單式等服務形式。支持供銷合作社開展農業社會化服務，加快形成綜合性、規模化、可持續的為農服務體系。總結推廣多種形式農業適度規模經營的典型案例，充分發揮其示范帶動作用。（負責單位：市農委、市財政局、市國資委、有關區縣政府）
（七）大力開展農業產業化經營。把發展多種形式農業適度規模經營與延伸農業產業鏈有機結合起來，鼓勵農民通過合作與聯合的方式發展規模種養業、農產品加工業和農村服務業，鼓勵種養結合、糧經結合、機農結合的經營模式。培育國家、市、區縣多層次農業產業化龍頭企業。研究和創新龍頭企業聯農帶農的財政激勵機制，鼓勵龍頭企業為農戶提供技術培訓、貸款擔保、農業保險資助等服務，大力發展一村一品的產銷對接模式。發展農業產業化示范基地，推進加工物流、科技創新、農業服務、休閑農業和鄉村旅游等多產業融合發展。引導農業龍頭企業、農民合作社、家庭農場等新型農業經營主體集聚發展。（負責單位：市農委、市財政局、市旅游局、有關區縣政府）
（八）加快發展農產品加工業。以農產品加工業為載體，推動一二三產融合發展。加快構建農產品加工業政策扶持、科技創新、公共服務、組織管理等體系，深入開展主食加工業提升行動，推動馬鈴薯等主食產品及產業開發。加強示范企業、主食加工老字號等品牌宣傳推介。加大標準化畜禽屠宰場建設力度，支持屠宰加工企業一體化經營。加強技術創新，推廣應用一批先進的技術和裝備，建設一批農產品加工技術集成基地，全面提升農產品精深加工水平。開展主食加工業監測分析與預警，加強行業引領、自律和服務，推動農產品加工業向轉型升級、創新驅動、產業集群發展。（負責單位：市農委、市發展改革委、市經濟信息化委、市商務委、市科委、市質量技監局、有關區縣政府）
（九）創新農業營銷服務。加強全國性和區域性農產品產地市場建設，加大農產品促銷扶持力度，提升農戶農產品營銷能力。引導農業生產從“生產導向”向“消費導向”轉變。培育新型流通業態，大力發展農業電子商務，打造農產品電子商務交易平臺，為農村地區提供電商服務，拓寬農產品市場流通渠道，促進品牌農產品走出去，培育農村電商經營主體，完善農產品電子商務支撐服務體系，加強鮮活農產品標準體系、質量安全追溯體系、質量保障與安全監管等體系建設，加快冷鏈基礎設施建設等發展。加快發展供銷合作社電子商務。積極推廣農產品拍賣交易方式。（負責單位：市商務委、市農委、市經濟信息化委、市財政局、市政府合作交流辦、有關區縣政府）
（十）積極開發農業多種功能。順應上海會商旅文體聯動發展，加強規劃引導，研究制定促進休閑農業與鄉村旅游發展的用地、財政、金融等扶持政策，加大公共設施配套建設的支持力度，強化休閑農業體驗活動創意、農事景觀設計、鄉土民俗文化的開發，加強從業人員培訓，進一步提升服務能力和服務水平。保持傳統鄉村風貌，傳承農耕文化，大力發展休閑農業，提升農業的生態價值、休閑價值和文化價值。要結合新農村建設和郊野公園建設，規劃建設一批具有歷史、地域、產業特點的特色景觀旅游鎮村，開發形式多樣、特色鮮明的農業旅游休閑產品。整合現有景區景點，串珠成線，開辟專線，打造休閑農業和鄉村旅游集聚區。（負責單位：市農委、市旅游局、市財政局、市規劃國土資源局、市金融辦、有關區縣政府）
四、深入推進農業結構調整，促進種養業協調發展
（十一）大力推廣輪作、套作模式。支持因地制宜開展生態型復合種植，科學合理利用耕地資源，促進種地養地結合。在確保主要農產品有效供給的前提下，進一步調整作物茬口布局。減少夏熟大小麥種植面積，增加綠肥和冬季深耕曬垡面積，逐步形成大小麥、綠肥和冬季深耕曬垡各占三分之一的茬口模式，降低復種指數，減輕環境壓力。積極推進水旱輪作、糧菜輪茬耕作方式，有效改良農作物生長土壤生態環境，增強免疫抗病生長能力。積極推廣果林套作蔬菜、食用菌等經濟作物的種植模式，提高土地利用效率。（負責單位：市農委、市科委、有關區縣政府）
（十二）鼓勵發展種養結合循環農業。編制并實施《上海市養殖業布局規劃》，綜合考慮永久基本農田分布和環境承載能力等因素，通過減總量、調結構、促轉型，盡快構建與國際大都市地位相匹配、美麗鄉村建設相適應、生態環境保護要求相符合的畜禽生產能力。積極引導有條件的地區發展稻蝦共作、稻鴨共作、稻蟹共作等生態種植模式，注重生態效益和經濟效益并重，穩步發展種養結合家庭農場。嚴格落實“誰污染、誰治理”主體責任，各類畜禽規模養殖場都應當通過與種植業主簽訂契約等形式落實種養結合生態消納地，實現就近就地利用。探索發展林下種植、林下養殖等復合經濟模式，提高資源循環利用效率。（負責單位：市農委、市環保局、市發展改革委、市綠化市容局、有關區縣政府）
（十三）實施畜禽養殖業減量提質行動。建立多部門聯合行動機制，加大整治不規范畜禽養殖行為力度，到2016年一季度，確保完成關閉2720家不規范畜禽養殖場的任務。加強行業管理和環境監管，不斷提高設施裝備水平、養殖生產水平和產品質量水平。對沒有納入規劃的畜禽養殖場，要制定計劃，落實措施，實施退養。對嚴重違法從事畜牧業生產的，要依法依規予以取締。繼續推進規模化畜禽養殖場糞便資源化利用工程建設，以生態還田、沼氣工程為主要減排模式，實現雨污分流、糞尿收集綜合處理、合理利用，嚴禁畜禽糞便直排河道，違者要依法懲處。對完成減排工程建設的養殖場，建立健全畜禽養殖場糞便處理設施長效運行監督管理機制，探索完善第三方托管運行模式，提高處理效率與資源利用水平。重點抓好浦東白豬、嘉定梅山豬、金山楓涇豬、崇明沙烏頭豬、浦東雞等國家級珍貴、瀕危的優良畜禽遺傳資源的保護和開發利用工作。有條件的地方可發展以食草為主的肉羊生產。（負責單位：市農委、市環保局、市發展改革委、市水務局、有關區縣政府）
五、提高資源利用效率，打好農業面源污染防治攻堅戰
（十四）大力發展節水農業。落實最嚴格水資源管理制度，圍繞劃定的永久基本農田，完善高標準糧田、設施糧田及設施菜田，加快提升配套灌溉設施，提高灌溉效率。完善灌溉設施管護機制，及時發現和修復“跑、冒、滴、漏”，減少水資源浪費。以蔬菜、水果等經濟作物為重點，科學利用噴灌、滴灌等技術，提高農業精準生產水平，提高水資源利用效率。針對目前本市鎮村級河道水質污染仍然較為嚴重的現狀，按計劃開展鎮村級河道輪疏，有效推進農村生活污水和農業面源污染治理，不斷提高農業用水水質，確保農業生產安全的用水需要。（負責單位：市水務局、市農委、市環保局、市科委、有關區縣政府）
（十五）實施化肥和農藥減量化行動。堅持化肥減量提效、農藥減量控害，建立健全激勵機制。持續推廣使用商品有機肥，以糧經作物為重點，推廣測土配方施肥技術和緩釋肥料，進一步優化用肥結構，改進用肥方法。全面推廣蔬菜、瓜果等經濟作物水肥一體化技術，提高肥料利用效率，減少化肥流失。繼續加強農作物病蟲害預測預報體系建設。繼續推動農作物病蟲害統防統治工作，推進統防統治示范點建設。推廣新型高效植保機械，推廣應用高效低毒低殘留農藥。繼續開展綠色防控技術示范，減少農藥使用量。到2020年，化肥、農藥畝均用量分別降至24公斤和1公斤以下。（負責單位：市農委、市環保局、市科委、有關區縣政府）
（十六）推進農業廢棄物資源化利用。推進畜禽糞便綜合利用，鼓勵發展有機肥加工、沼液資源化利用和新能源開發，實現畜禽糞便的異地綜合利用。全面禁燒農作物秸稈，以稻麥油等主要農作物為重點，堅持農機農藝結合，推進秸稈機械化還田。推進以秸稈用作飼料、有機肥輔料、食用菌基質、建材燃料等為重點的秸稈綜合利用。拓展能源化、肥料化、基質料化應用范圍，糧油作物秸稈綜合利用率達98%以上。開展農業廢棄物回收資源化利用示范點建設，實施農藥包裝廢棄物回收和無害化處置。（負責單位：市農委、市商務委、市環保局、有關區縣政府）
六、強化農業科技創新，提升科技裝備水平和勞動者素質
（十七）加強農業科技自主創新。按照本市建設具有全球影響力的科技創新中心的總體要求，深入推進農業科技體制改革，提高創新效率。推進農業產業技術創新戰略聯盟建設。加強農業科技創新能力條件建設，加快完善統一開放的公共服務平臺建設。推進國家農業科技創新與集成示范基地建設。加強農業科技國際交流與合作。加大市科技興農項目實施力度，著力突破農業資源高效利用、生態環境修復等共性關鍵技術。加強農業產業技術體系建設，加快農業科技成果轉化。建設農業科技服務云平臺，提升農技推廣服務效能。深化“一主多元”農技推廣服務機制，積極推廣院所與區縣合作、科技入戶、專家服務團、教授工作室、科技特派員等農技服務模式，引導農業科研院所、高校開展農技服務。（負責單位：市農委、市科委、市財政局、有關區縣政府）
（十八）加快現代種業發展。推進種業科研成果權益分配改革，完善成果完成人分享制度，健全種業科技資源、人才向企業流動機制，支持企業與優勢科研單位建立育種平臺，加快建立商業化育種體系，扶持“育繁推”一體化種業企業。實施農作物新品種選育后補助項目，加大用于種業基礎性公益性研究的投入，逐步減少用于農業科研院所和高等院校開展商業化育種的投入力度。積極推進海南、寧夏等育種制種基地建設，規劃建設一批區域型育種制種基地。（負責單位：市農委、市科委、市財政局、有關區縣政府）
（十九）推進農業生產機械化。優化完善農機化扶持政策，加快新機具新技術示范推廣，強化農機農藝融合，主攻作業薄弱環節，構建糧食作物全程機械化生產技術體系，耕種收綜合機械化水平達到90%。推進以蔬菜為主的園藝作物機械化生產，實現綠葉菜主要生產環節機械化。加快推進農機科研創新，促進工程、生物、信息、環境等技術裝備集成應用，研發和推廣應用自動化、智能化和精準化農業裝備，形成一批具有本市特色優勢的農機新技術新產品。推廣大馬力農機及適用型機具，提高機械化還田質量。加快推進糧食烘干中心、維修網絡和農機庫房建設，提高農機化服務保障水平。探索建立老舊農業機械報廢更新制度、補貼農機裝備流轉交易平臺和農機具融資租賃試點，促進農業裝備結構優化和合理利用。（負責單位：市農委、市發展改革委、市財政局、市環保局、市規劃國土資源局、有關區縣政府）
（二十）加快發展農業信息化。開展“互聯網+”現代農業行動。鼓勵互聯網企業建立農業服務平臺，利用互聯網加強產銷銜接。加強農業物聯網區域應用工程建設，加快推進物聯網、移動終端、無線射頻識別等信息技術在農產品生產、加工、流通和銷售環節的推廣應用，示范和普及成熟的農業環境監測系統，完善農產品質量安全追溯體系。支持水肥一體化智能灌溉設備、智能農機等技術設備的研發與應用。綜合利用大數據、云計算等技術，建立農業信息監測體系，為災害預警、農用地質量監測、重大動植物疫情防控、市場價格波動預測等提供服務。支持通過移動互聯網為農業工作者提供農業生產知識、科技成果信息、法規政策、市場行情、農業保險、農業氣象預報報警等生產生活信息服務。研究有持續運營能力的農村綜合信息服務模式，整合社會資源，制定扶持政策，推廣實施信息進村入戶工程。（負責單位：市農委、市經濟信息化委、市財政局、市科委、市氣象局、有關區縣政府）
（二十一）大力培育新型職業農民。加快建立教育培訓、認定管理和政策扶持“三位一體”的新型職業農民培育體系，組織開展新型職業農民培育認定工作。建立公益性農民培養培訓制度，深入實施新型職業農民培育工程，鼓勵培育對象參加國家專業技能鑒定。推進對認定后的新型職業農民開展知識更新培訓，促進學歷、技能、職稱和創業培養相互銜接。以各級農業廣播電視學校、農民科技教育培訓中心、農業技術推廣部門和農業職業院校等公益性教育培訓機構為主體，開展空中課堂、固定課堂、流動課堂、田間課堂一體化建設，改善公益性教育培訓機構辦學條件，提升其新型職業農民教育培訓能力。鼓勵和支持各界青年從事農業生產、開展農業領域創新創業，實施現代青年農場主計劃和農村實用人才培養計劃。（負責單位：市人力資源社會保障局、市農委、市教委、團市委、有關區縣政府）
七、提升農產品標準化品牌化水平，確保農產品質量安全
（二十二）全面推行農業標準化生產。加強農業標準化工作，健全推廣和服務體系。加快制修訂農獸藥殘留標準，制定推廣一批簡明易懂的生產技術操作規程，繼續推進農業標準化示范區、園藝作物標準園、畜禽標準化示范場和水產健康養殖示范場建設，扶持新型農業經營主體完善農業標準化生產，開展農產品“三品一標”認證，加強認證后的監管工作，實現生產設施、過程和產品標準化。積極推行減量化生產和清潔生產技術，規范生產行為，控制農獸藥殘留，凈化產地環境。（負責單位：市農委、市質量技監局、市科委、市綠化市容局、有關區縣政府）
（二十三）推進農業品牌化建設。圍繞發展農業“六次產業”，制定相關扶持政策。加強政策引導，營造公平有序的市場競爭環境，開展農業品牌塑造培育、推介營銷和社會宣傳，著力打造一批有影響力、有文化內涵的農業品牌，借助地理標志產品保護等手段，提升增值空間。鼓勵企業在國際市場注冊商標，加大商標海外保護和品牌培育力度。發揮有關行業協會作用，加強行業自律，規范企業行為。（負責單位：市農委、市商務委、市工商局、市質量技監局、市綠化市容局、相關行業協會、有關區縣政府）
（二十四）提高農產品質量安全監管能力。開展農產品質量安全區縣創建活動，探索建立有效的農產品質量安全監管機制和模式，完善市、區縣、鎮農產品質量安全三級監管體系，健全村企農產品質量安全信息員隊伍制度建設，依法加強對農業投入品的監管，打擊各類非法添加行為。開展農產品質量安全追溯體系建設，優先將新型農業經營主體納入范圍，推進產地準出和市場準入。構建農產品質量安全監管追溯信息體系，促進各類追溯平臺互聯互通和監管信息共享。加強農產品產地環境監測和農業面源污染監測，強化產地安全管理。支持病死畜禽收集和無害化處理體系建設，加快建立運行長效機制。加強農業執法監管能力建設，改善農業綜合執法條件，保障并穩定增加經費支持。（負責單位：市農委、市食品藥品監管局、市工商局、市商務委、市財政局、市綠化市容局、有關區縣政府）
八、加強農業國際合作，統籌國際國內兩個市場兩種資源
（二十五）推進國際國內產能合作。圍繞國家“一帶一路”和長江經濟帶建設戰略，積極推動對內對外開放，走出去、引進來、加強與國內外農業合作發展。繼續有效利用外資發展都市現代農業，加快培育具有國際競爭力的農業企業集團，主動謀劃上海農業走出去發展，支持到境外特別是“一帶一路”沿線和周邊國家開展互利共贏的農業生產、進出口合作和農產品展銷。統籌利用好國際國內兩個市場、兩種資源，提高上海農業產業國際競爭力，加速國內外農業資源要素流動，拓展上海都市現代農業的發展空間。力爭上海農業利用外資和對外投資實現明顯增長。（負責單位：市農委、市商務委、市國資委、市政府外辦、市政府合作交流辦）
（二十六）加強農產品貿易調控。積極支持優勢農產品出口。統籌農產品出口示范項目和基地建設，加強開展境外農產品促銷展覽，推動樹立上海都市現代農業和農產品品牌。根據上海消費市場特點，把握好進口規模、節奏，合理有效利用國際市場。建設完善農產品基礎數據平臺，促進農產品進出口貿易健康發展。（負責單位：市商務委、市農委、市經濟信息化委、市政府外辦）
九、強化組織領導
（二十七）加強責任落實。各有關區縣政府要提高對轉變農業發展方式重要性、復雜性和長期性的認識，進一步增強緊迫感和自覺性，建立區縣推進加快轉變農業發展方式的聯席會議制度，加強組織領導和統籌協調，落實工作責任，健全工作機制，切實把各項任務措施落到實處。各有關區縣要按照本意見要求，結合各自實際，制定具體實施辦法。（負責單位：有關區縣政府）
（二十八）加強部門協作。市農委要加強對轉變農業發展方式工作的組織指導，密切跟蹤工作進展，及時總結和推廣經驗。市發展改革委、市財政局要強化對重點政策、重大工程和重大項目的扶持，制定相關實施辦法，確保各項工作有效落實。市金融辦要積極落實各項金融支持政策，為本市加快轉變農業發展方式創造條件。市教委、市科委、市經濟信息化委、市規劃國土資源局、市環保局、市地稅局、市商務委、市質量技監局、市綠化市容局等部門要按照職責分工，抓緊出臺相關配套政策，強化部門溝通、形成工作合力，確保各項工作有序推進。（負責單位：市農委、市發展改革委、市財政局、市金融辦、市教委、市科委、市經濟信息化委、市規劃國土資源局、市環保局、市地稅局、市商務委、市質量技監局、市綠化市容局）
（二十九）加強監督考核。對有關重大政策制定、重點項目推進、工作成效進展等進行定期檢查、通報，與相關扶持資金安排相掛鉤。各級農業、財政和審計等部門要切實加強對轉變農業發展方式的監督考核，確保各項資金落到實處，發揮最大效能。（負責單位：市農委、市財政局、市審計局）
本意見自2015年12月1日起實施，有效期至2020年11月30日。
上海市人民政府辦公廳
2015年11月27日