《關于本市全面推進土地資源高質量利用的若干意見》解讀 2018-12-10 來源：市政府辦公廳
為落實市委市政府關于加快“五個中心”建設、提升城市能級和核心競爭力、構筑新的戰略優勢和品牌優勢的工作部署，市規劃國土資源局等部門開展了全面推進土地資源高質量利用的政策研究，在廣泛聽取各區政府、相關委辦局、重點園區和企業意見的基礎上，經過多次討論研究后，形成了《關于本市全面推進土地資源高質量利用的若干意見》（以下簡稱《若干意見》），具體情況如下：
一、總體考慮
上海2014年提出土地利用“總量鎖定、增量遞減、流量增效、存量優化、質量提高”的基本策略，經過全市上下共同努力，建設用地總量約束共識已經形成，新增建設用地逐年大幅減少，存量建設用地盤活初顯成效。進入新時代、面對新要求、對標新定位，上海土地供需矛盾依然突出，土地利用質量仍有差距，土地利用強度不充分、土地配置效率不協調、土地利用績效不均衡等問題，制約了城市能級和土地承載力的提升。針對上述問題，在《若干意見》研究過程中，主要考慮了五方面的形勢背景和政策需求：
一是黨的十九大提出了新發展理念和高質量發展要求，國家由高速增長階段轉向高質量發展階段，要求推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革，提高全要素生產率，土地利用方式需要進一步轉變；二是進入新時代，上海“五個中心”建設，對土地資源的需求依然強烈，市委提出了“畝產論英雄”、“效益論英雄”、“能耗論英雄”、“環境論英雄”的工作理念，土地利用政策應予以落實；三是“上海2035”總體規劃正式獲批，明確了上海今后的城市定位和發展藍圖，也明確了土地利用的總量、結構、布局等具體要求；四是在大調研中，各區、街鎮及廣大園區和企業反映了用地政策實施中的問題，提出了土地利用政策需求，需要我們制訂政策解決落實；五是在轉變政府職能、優化營商環境等工作中，要求土地利用工作進一步提高質量。
二、主要內容
圍繞促進土地資源更集約、更高效、更可持續的高質量利用的總體目標，《若干意見》的指導思想是：覆蓋全域土地資源，嚴守建設用地總量、強化建設用地流量、盤活建設用地存量，統籌城市的經濟密度和空間品質，合理確定土地開發強度、優化土地資源配置、提高土地利用績效、強化土地用途管制，全面提升土地綜合承載容量和經濟產出水平。具體提出了六方面措施：
一是覆蓋全域土地資源，提高城市綜合承載力。統籌生態、農業、城鎮三大空間，建立全域生態保護紅線、永久基本農田保護紅線、城市開發邊界和文化保護控制線四條控制線管控體系，優化城鄉建設用地結構，構建永久基本農田特殊保護格局，提高城市綜合承載力，打造高品質的城市空間。
二是突出“以減定增”，確保建設用地流量。切實轉變土地利用方式，大力推進城市開發邊界外建設用地減量化，盤活批而未供土地的用地指標，完善用地指標管理，主要依靠減量化和低效盤活產生的建設用地流量有效保障發展。進一步加強土地儲備，優先儲備存量低效用地，探索戰略預留區土地儲備機制。
三是盤活存量建設用地，推動城市有機更新。完善城市更新實施機制，以落實歷史風貌保護要求為原則，堅持“留、改、拆”并舉，推進中心城舊區改造。加大存量產業用地收儲盤活力度，倡導區域整體轉型，加快推進南大、桃浦、吳淞、吳涇、高橋等重點區域整體轉型，建立嚴格的城市開發邊界外優質工業企業認定保留機制。強化低效用地退出，開展低效產業用地綜合治理和退出專項行動。
四是保持合理開發強度，提升城市空間品質。堅持總量控制、結構優化的原則，實行開發強度分層分區管控，強化開發強度分類差異化引導，“以強度換空間，以空間促品質”，保持合理開發強度，提升城市空間品質。集約高效利用產業用地，按照高質量發展要求，根據產業需求核定產業用地開發強度，助力提升城市經濟密度。鼓勵土地混合利用，促進地下空間資源合理開發。
五是堅持質量績效導向，提高土地資源經濟密度。完善經營性用地市場配置方式,保持房地產市場長期健康平穩發展。優化產業用地利用方式，強化產業績效導向，實行產業用地全要素、標準化出讓，在地價底線管理原則下，實行產業用地地價與產業績效掛鉤。落實鄉村振興戰略，高效配置鄉村土地資源。建立實施緊湊型高效型用地標準。
六是提高市區協同效率，優化土地資源配置。優化建設項目規劃土地審批，簡化控詳規劃實施和調整機制，分區、分類、分層推進管理重心下移。強化土地全生命周期共同監管，健全多部門共同監管機制，產業用地要加強產業績效評估和土地退出監管。扎實開展第三次國土調查，提升土地基礎數據質量。加強違法用地整治力度。強化各區政府規劃土地資源管理的主體責任，切實提高政策執行力度和執行效率。