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??摘要

??《上海市高速公路管理辦法》（以下簡稱《辦法》）于2013年9月頒布，并于當年開始實施。2016年上海市政府對其進行了修正并重新發布。《辦法》實施7年多以來，為本市高速公路的建設、養護、服務與使用、監督與管理工作的順利開展提供了法制保障。隨著本市社會經濟的持續健康發展，長三角一體化國家戰略的有序推進，城市帶、城市群態勢的逐步形成，以及《中華人民共和國公路法》《上海市公路管理條例》等法律法規的修訂與完善，高速公路的建設、養護、服務與使用、監督與管理等都面臨著新的要求和挑戰。根據《上海市規章立法后評估辦法》設定的評估規范與要求，對《辦法》開展了立法后評估工作。

??評估組在管理機構自評、社會調查、條文評估、座談調研和個別訪談的基礎上，通過對《辦法》立法目的實現情況、主要規定的具體落實情況、對社會管理的促進作用以及社會認可度的分析，認為，《辦法》的立法理念既符合當時本市經濟社會發展的客觀需要，也具有一定的前瞻性。實施七年以來，通過強化行政管理、落實主體責任、完善行為規范、加強事中事后監管等方式，確保了本市高速公路的完好、安全和暢通。其立法及其實施情況的總體評估結論為“較好”。具體情況如下：

??首先，《辦法》的立法目的基本實現：一是高速公路的建設有序推進；二是高速公路及其設施設備基本能夠保證正常使用；三是高速公路監管工作基本落實到位；四是本市高速公路安全態勢總體平穩。其次，《辦法》的主要規定落實情況“較好”：一是高速公路的建設管理機制不斷完善；二是高速公路養護的關鍵性制度有效確立；三是高速公路的收費、服務和使用有效規范；四是高速公路路政管理不斷加強；五是《辦法》規定的資料報送制度順利實施。再次，《辦法》對社會管理起到了積極的促進作用：一是相關配套管理制度和技術規范標準先后出臺；二是高速公路相關責任主體依法履職情況良好，本市高速公路基本完好、安全和暢通。最后，《辦法》的社會認可度“較高”。

??與此同時也發現，伴隨著上位法的修改，放管服改革的推進，高速公路建設、養護、運營、管理、執法的客觀實踐而出現的新情況、新要求、新挑戰，《辦法》也存在一些需要予以修改的內容。為此，提出相關政策性建議如下：

??首先，根據上位法的修改，放管服改革以及本市高速公路管理的實際情況等建議對《辦法》做出適應性修改，主要涉及以下七個方面的建議：一是關于高速公路建設項目資金監管的問題，建議《辦法》修改時考慮將對建設資金使用情況的監督檢查職責予以進一步明確。二是高速公路建設項目初步設計文件和施工圖設計文件的審批應當根據目前的實踐操作做出修改。三是年度養護運行計劃的問題，建議《辦法》修改時，對經營性高速公路養護資金的落實和使用情況采用與政府還貸高速公路和免費高速公路不同的監督檢查模式，并單獨做出具體規定。四是大中修的問題，第一，對高速公路的中修和大修工程不再區分，而作出統一規定。第二，針對政府還貸高速公路和免費高速公路，建議將相關內容修改為“報市交通行政管理部門審批后組織實施”。而對于經營性高速公路，應當由“市公路管理機構組織技術審核通過后，報市交通行政管理部門審批后組織實施”。第三，對養護工程內容建議按照《公路養護工程管理辦法》的修改內容做出調整和細化補充。五是高速公路收費的問題，建議《辦法》第二十一條第二款的標準修改為“按照部級或本市計費服務標準或者通過查詢/詢問收取車輛通行費”。六是法律責任的問題，針對《辦法》所設定的五項法律責任，除建議《辦法》修訂時，將第三十條的第二項修改為“通過人工收費方式駛入高速公路，在出口處駛入電子不停車收費專用車道”外，建議相關行業主管部門結合管執的實際情況，開展論證研究和修訂工作。

??其次，建議對本市高速公路管理客觀實踐中存在的一些問題予以適當規范，主要包括以下七個方面：一是關于服務區設置“車輛維修點”的問題；二是關于戶外廣告設施的管理問題；三是關于長三角地區的溝通協調機制、跨區域治理公路超限運輸聯防聯動機制問題；四是關于車輛通行費減免問題；五是關于高速公路的綠化養護標準問題；六是關于道路運輸行政管理部門在發生高速公路交通事故時指導清障施救工作的問題；七是關于非指定清障施救單位開展高速公路清障施救工作的管理和執法問題。

??一、評估概況

??2020年4月—10月，我委組織開展了《辦法》的立法后評估工作。為了做好這項工作，采取委托評估方式：委托上海市行政法治研究所對《辦法》進行立法后評估。

??（一）評估目標

??《辦法》立法后評估項目的對象主要是《辦法》所確立的各項管理制度，主要包括信息公開制度、建設管理制度、養護管理制度、收費管理制度、非高速公路設施管理制度等五項管理制度。

??評估主要是圍繞兩個方面開展：

??一是制度規范性有效性方面：主要評估是否存在與上位法相抵觸的內容；制度措施是否合理，是否符合公平公正的原則，是否適應社會經濟發展的需要；是否存在與其他規章不相協調的內容等。

??二是制度實施有效性方面：主要評估公眾、行政相對人等對《辦法》及其主要制度的知曉度、滿意度；制度措施是否可行；相關配套制度建設情況；規章的執行情況和效果，實施中存在的主要問題以及原因等。

??（二）評估指標

??評估指標體系是立法后評估制度的重要組成部分，是反映立法文件是否需要修改、廢止的檢驗標尺。本項目結合項目實際情況，在上海市行政法治研究所前期研究成果《地方立法后評估制度研究》中構建的指標體系的基礎上進行了歸并與調整，最后形成以下6個一級評估指標19個二級評估指標為評估依據。評估指標具體見下表：

??表1 評估指標

??（三）評估的技術路徑

??此次評估，評估組采取了條文評估、行政管理部門自評、社會調查、專題調研、定向訪談相結合的評估方法。

??1. 管理機構自評

??與《辦法》各項管理工作相關的行政管理部門開展自我評價，出具自我評價分析報告，作為整個項目研究工作的基礎材料。

??2. 社會調查

??評估組采用“云走訪”的模式，對高速公路經營管理者和高速公路使用者開展社會調查，掌握相關信息，出具相關分析報告。本次社會調查共回收問卷241份，其中，屬于高速公路經營管理單位人員的受調查者有90人，占比37.08%；高速公路使用者的受調查者為134人，占比55.83%；其他人員17人，占比7.09%。雖然，通過“云走訪”方式回收的問卷總量一般，但仍然能在一定程度上反映出高速公路經營管理者和管理相對人對高速公路以及《辦法》的關心程度、認知度和評價情況。

??3.條文評估

??對《辦法》的具體條文進行全面分析，評估其合法性、合理性和實效性。

??4.座談調研

??召開由市交通行政管理部門，道路運輸行政管理部門，發展改革、財政、公安、綠化市容、水務等行政管理部門，上海市交通運輸行業協會，以及高速公路經營管理者參加的座談會，了解掌握《辦法》實施中的具體問題和相關意見建議。

??5.個別訪談

??一是在社會調查階段，結合問卷情況進行必要的前期訪談，以保證調查問卷結果的客觀性和全面性；二是在補充訪談階段，在歸納梳理自評報告、座談會及數據分析報告的基礎上，有針對性地選擇一些訪談對象，深入了解被訪談人對該研究項目所涉內容的具體評價及看法。

??二、總體評估

??在管理機構自評、社會調查、條文評估、座談調研和個別訪談的基礎上，通過綜合分析，以及對照評估等級及劃分標準（見表2），經過充分討論后一致認為，《辦法》的立法及其實施情況的總體評估結論為“較好”。具體分析如下：

??表2：總體評估等級及劃分標準

??（一）關于立法目的的實現程度

??《辦法》的立法目的有兩個：一是加強本市高速公路管理；二是保障高速公路完好、安全和暢通。從評估結果來看，《辦法》這兩個立法目的基本實現，具體理由如下：

??1.高速公路的建設有序推進

??《上海市交通行業發展報告》顯示，截止到2019年年底，上海市域高速公路共計18條。其中，出省高速9條，高速公路總里程844.67公里（含S20外環高速），較2018年增加9.12公里，增長1.1%。本市郊區高快速路網“兩環、十二射、一縱、一橫、多聯”的網絡格局已經形成，為本市社會、經濟發展和長三角一體化國家戰略的順利開展奠定了堅實的基礎。

??調查顯示，《辦法》對整個高速公路建設中的規范作用功不可沒。據統計，近三年來，市交通委等根據《辦法》第七條的相關規定，共完成15個高速公路建設項目建議書、工程可行性研究的編制及上報工作；完成包括S4公路奉浦東橋及接線工程、G40長興島西側服務區改擴建工程等在內的2個企業投資高速公路項目的行業審核工作；完成S26公路（G15-嘉閔高架路）入城段、沿江通道越江隧道（浦西牡丹江路-浦東外環線）和S7公路（S20-月羅公路）三個高速公路建設項目的設施移交、接管工作。

??2.高速公路及其設施設備基本能夠保證正常使用

??《辦法》實施以來，除部分由于公路維護與交通保暢之間固有的矛盾所造成的維修不夠及時之外，本市高速公路各養護責任主體基本能夠做到及時有效地開展高速公路及其設施設備的大中修工程和日常養護工作，確保了本市高速公路的正常使用。據《上海市交通行業發展報告》顯示，2019年，上海市收費高速公路日均交通量達到114.5萬輛次，較2018年增長6.1%；全部高速公路的日均周轉量達到4841.3萬pcu公里，較2018年增長6.3%；每自然車高速公路平均行駛里程達到27.4公里，高速公路總體服務水平保持在C級，平均擁擠度為0.96等等。

??3.高速公路監管工作基本落實到位

??一是市交通執法總隊根據《辦法》要求，建立了高速公路路政巡查制度，明確了高速公路路政巡查的方式、頻次和巡查要求，規范了日常路政巡查行為，依法做好高速公路保護工作。2017年至2019年，總隊累計巡查高速公路里程數944000多公里；二是市交通執法總隊高度重視超限運輸治理工作，通過強化高速入口路面執法力度和利用科技手段非現場治超相結合的方式打擊高速公路超限運輸違法行為。僅2017年至2019年，市、區兩級交通執法機構、公路管理機構會同交警部門開展各類治超執法檢查行動1872余次, 其中開展全市性集中整治行動61次，累計檢查各類貨運車輛1.56萬余輛，查獲違法超限運輸車輛2765輛，責令卸載超限貨物3.49萬余噸，對超限車企共立案85起，累計罰款金額156.65萬元。為進一步打擊違法超限運輸的行為，開展非現場治超，對遏制本市的貨運車輛違法超限運輸行為，保障公路設施的安全運行起到了極大的促進作用，有效的維護了高速公路設施運行安全；三是為配合全國取消省界高速公路收費站以及收費系統全國聯網結算相關工作，交通執法總隊還開展了“保通保暢”專項保障工作，重點檢查車輛違反《辦法》第三十條第二項規定進入ETC車道的行為，僅2020年5月7日至6月19日“排堵保暢”專項行動期間，就出動執法人員4714人次，車輛2039輛次，有效地保障了路網收費系統改造后的正常有序通行。

??4.本市高速公路安全態勢總體平穩

??總體來看，按照《辦法》的職責分工，相關區人民政府、發展改革、公安、財政、規劃國土、綠化市容、水務等部門、高速公路運營管理單位、高速公路養護單位等，基本上能夠依法履行各自的法定職責，在高速公路運營安全方面付出了大量努力，本市沒有發生明顯引起社會公眾高度關注或重大的高速公路安全事件，《辦法》在保障本市城市社會、經濟發展方面發揮了積極有效的作用。

??（二）關于主要規定的落實情況

??《辦法》實施以來，本市高速公路管理的主要規定多數已經得到較好的落實，在評估等級中處于“較好”。理由如下：

??1.高速公路的建設管理機制得以不斷完善

??市交通行政管理部門不僅就使用財政資金建設的高速公路的項目建議書和工程可行性研究報告的編制和上報審批，以及相關初步設計文件和施工圖設計文件的審批和審定完善了管理機制，確保了各項工作的順利開展，而且對除極少數關系國家安全和生態安全、涉及全國重大生產力布局、戰略性資源開發和重大公共利益的企業投資項目開展審批外，已經將原來的審批制改為核準制，有效地提升了企業投資項目的建設效率。

??2.高速公路養護的關鍵性制度得以有效確立

??一是針對政府還貸高速公路和免費高速公路分別建立了年度養護運行計劃的編制、審核、批準運行機制。該機制施行以來，基本上達到了制度設計的初衷，確保了政府還貸高速公路和免費高速公路年度養護計劃的編制、審核與實施，確保了高速公路養護工作的順利開展。二是為確保《辦法》第十七條關于中修和大修工程管理規定的落實，針對政府還貸高速公路和免費高速公路分別建立了中修和大修工程管理的編制、審核和實施機制。近年來運行的實踐證明，這些制度的設計也是行之有效的。

??3.高速公路的收費、服務和使用得以有效規范

??根據受訪者的調查顯示，高速公路的收費標準、快速通行保障、電子不停車收費、信息服務、服務區管理、障施救牽引服務等方面基本能夠執行《辦法》的相關規定，各項服務能力有所提高，使用體驗滿意度有所提升。尤其是近三年以來，ETC的工程建設和發行取得了顯著的成果。2019年全年，市道運局完成取消高速公路省界收費站工作。全面完成G50滬蘇收費站、S32滬浙收費站等9座省界收費站的拆除工作，完成296條ETC專用車道升級改造，完成全部省界收費站設施改造；全市可辦理ETC業務的網點已達到400家，新增23個高速公路現場服務網點。截止2019年12月底，新增ETC用戶簽約量248萬，累計發行滬牌量180.52萬。后期本市還將進一步提高收費口設置的科學性、創新和完善電子不停車收費服務，規范施救牽引服務收費等，同時加大對各類違法收費行為的查處力度。

??4.高速公路路政管理得以不斷加強

??一是路網信息系統建設有序開展。市交通行政管理部門認真按照要求在新建、改建、擴建路段鋪設通信管線，積極做好新建、改建、擴建高速公路，以及中修和大修工程驗收中的聯網測試工作，不斷提升系統接入的效率和穩定性，避免可能產生的系統風險，為通信、監控、收費系統的正常運行提供了保障。二是結合高速公路取消省界收費站的整體工作部署，在本市所有高速公路收費站入口設置稱重檢測設備，采用入口拒超的手段加強治超，實現超限執法系統與收費系統的數據共享。市交通委執法總隊也能認真做好高速公路巡查工作，利用科技手段，提升執法效率，確保高速公路安全和正常使用。此外，受訪者也認為高速公路路政管理在超限運輸檢查、設施損壞的賠償和補償、非高速公路設施的安全管理等方面執行情況較好，能夠有效地實現保護路產、維護路權、維持秩序、保障權益等目的。

??5.《辦法》規定的資料報送制度得以順利實施

??本市各高速公路項目公司能夠按照交通行業突發事件信息、高速公路阻斷信息等相關要求進行信息報送,包括及時向市交通委指揮中心報送相關路況信息,及時向交通運輸部、市委、市政府報送突發事件路況等信息。在重大活動(賽事)、國定假日、災害性天氣、突發事件保障等情況下,各高速公路項目公司能夠按照市交通委指揮中心的指令要求,按時提供交通流量數據，有效地確保了高速公路的正常安全使用。

??（三）關于對社會管理的促進作用

??《辦法》對加強高速公路管理保障高速公路完好、安全和暢通起到了積極的促進作用，評價結論為“較好”。

??1.相關配套管理制度和技術規范標準先后出臺

??《辦法》頒布實施前后，相關行政管理部門先后出臺了《上海市交通委員會關于公路行政處罰的裁量基準》《上海市市屬道路路網監測系統基本技術要求》《本市公路和市管城市道路巡查管理規定》等一批配套管理制度和技術規范標準，對保障高速公路及其附屬設施設備的建設、維護、運營起到了極其重要的保障作用。

??2.高速公路相關責任主體依法履職情況良好，本市高速公路基本完好、安全和暢通

??高速公路經營管理者作為高速公路運營責任主體的責任意識不斷加強，養護管理制度不斷健全，從業人員素質不斷提升，市交通管理部門能夠嚴格依照法定職責，嚴格規范高速公路建設、養護、服務、管理等活動，嚴格依法開展執法活動，發展改革、公安、財政、規劃國土、綠化市容、水務等部門能夠積極參與高速公路的相關管理工作，基本形成共治合力，確保本市高速公路基本完好、安全和暢通。

??（四）關于社會認可度

??《辦法》的社會認可度“較高”。高速公路已成為當前經濟和社會發展重要的基礎設施，與市民的出行密切相關。根據社會調查，受訪者對《辦法》基本規定的知曉度和認可度較高。受調查者圍繞高速公路收費、服務、使用、路政管理等方面的實施情況進行評價，同時能夠積極反饋實施過程中存在的問題。對《辦法》的知曉度不高，主要集中在高速公路建設和養護管理制度中的部分管理規定，如編制年度養護運行計劃、落實養護所需經費、開展監測和評定的情況等，這些規定相對專業性更強，與使用者的直接使用感受聯系較少。

??綜上所述，通過對《辦法》立法目的實現情況、主要規定的具體落實情況、對社會管理的促進作用以及社會認可度的分析，《辦法》的立法理念既符合當時本市經濟社會發展的客觀需要，也具有一定的前瞻性，實施近七年以來，通過強化行政管理、落實主體責任、完善行為規范、加強事中事后監管等方式，基本實現了《辦法》加強高速公路管理、保障高速公路完好、安全和暢通的兩大立法目的。

??與此同時，評估在評估過程中發現《辦法》在具體實施中仍然存在一些需要完善和改進的地方，主要包括：

??一是法制層面的問題，主要表現在：《辦法》屬于實施性的地方政府規章，因此隨著上位法的修改、行政審批制度改革的推進、以及交通運輸部相關規定的調整，《辦法》中的部分規定與客觀現實之間呈現出一定的不一致、不適應的狀態，亟需修改完善。

??二是體制機制層面的問題，主要表現在：《辦法》對政府還貸高速公路和免費高速公路的規范作用比較強，但是對經營性高速公路養護資金的落實和使用情況的監督檢查，以及技術監管等缺乏行之有效的制度性規范；《辦法》對高速公路建設中涉及溝渠填埋、地面通道調整，以及區屬土地上設置標志的管理的責任主體等制度有待進一步優化。

??三是具體操作層面的問題，主要表現在：《辦法》中因高速公路及相關橋梁隧道維護與交通暢通之間的固有矛盾所引發的及時養護的協調問題有待進一步解決；《辦法》規定的五項法律責任在現實中難以落實，有待進一步優化調整等。

??三、分項評估

??結合本次后評估的目的及《辦法》的具體情況，對照6個一級指標、19個二級指標，對《辦法》在立法和實施方面的情況逐項進行了評估。具體評估結論如下：

??（一）關于立法的合法性

??合法性，是指立法必須符合立法權限、符合立法程序、不違背上位法的規定等。本次評估將合法性指標細化分為以下四項二級指標：

??1.依據合法

??立法依據合法是指立法權的來源、效力位階合法，它是立法行為合法性的證明，而非內容合法性的證明。《辦法》是2013年9月9日上海市政府第22次常務會議審議通過，以上海市人民政府令第5號公布的政府規章，制定時以《中華人民共和國公路法》《公路安全保護條例》《收費公路管理條例》《上海市公路管理條例》為立法依據，屬于交通管理領域的專項性立法、實施性立法，主要是結合本市高速公路建設和管理的客觀實際，對高速公路的建設、養護、收費、服務和使用，以及管理進行了細化規定。因此依據合法。

??2.權限合法

??符合法定權限是指立法符合《憲法》、《立法法》中有關立法權限劃分的規定，沒有違背法律保留、法律優先等原則。根據2000年起施行，2015年修訂的《立法法》第八十二條第一款、第二款的規定，省、自治區、直轄市和設區的市、自治州的人民政府，可以根據法律、行政法規和本省、自治區、直轄市的地方性法規，就“為執行法律、行政法規、地方性法規的規定需要制定規章的事項以及屬于本行政區域的具體行政管理事項”制定地方政府規章。《辦法》規定的內容，主要是通過規范管理高速公路的建設、養護、收費、服務、使用和管理活動，達到加強本市高速公路的管理，保障高速公路完好、安全和暢通的目的。因此，上海市政府享有相應的地方政府規章立法權，其對本市行政區域內高速公路的具體管理事項進行立法，符合法定的權限規定，是適格的立法主體。

??3.程序合法

??符合法定程序是指符合《立法法》中規定的有關立法的程序性規定，包括法律的立項、起草、審查和審議、決定和公布等。《辦法》于2013年由市政府按照法定立法程序制定， 根據2016年6月21日上海市人民政府令第42號公布的《上海市人民政府關于修改<上海市關于管理外國企業常駐代表機構的規定(試行)>等12件市政府規章的決定》修正并重新公布，是按照法定程序以打包形式修正一次，也是惟一的一次修正。無論是制定程序、修改程序均符合法定程序。

??4.內容合法

??立法內容合法又被稱為實質合法性，是指立法內容沒有與上位法的規定相抵觸，符合基本法理和有關立法公平正義的價值取向。《辦法》作為高速公路專業領域的實施性政府規章，在立法內容上是對行政主管部門職責、高速公路建設養護機構、收費服務使用經營管理者、路政管理機構等的權利義務的明確與規范，符合基本法理和有關立法公平正義的價值取向。在立法內容方面不存在違反上位法規定的情形。

??綜上所述，《辦法》在立法依據、立法權限、立法程序、立法內容等四個方面都不存在問題。

??（二）關于立法的合理性

??立法的合理性，是立法的核心理念之一，主要是指立法規定在無法與上位法依據一一對應時，立法應當從符合法治的基本精神和原則的高度去考慮和規定。本次評估將合理性指標細化分為以下三項二級指標：

??1.正當性

??正當性，即立法內容符合公平、正義的基本價值觀念，符合社會公共利益。《辦法》的立法目的是為了保障高速公路完好、安全和暢通，保護高速公路經營管理者等運行單位與高速公路使用者之間的合法權益。對《辦法》的條款逐一進行評估，《辦法》的主要規定都較好地體現了立法正當性的要求。比如：第十三條規定了日常巡查，“高速公路經營管理者應當按照國家和本市的有關規定，對高速公路進行巡查，并制作巡查記錄。發現高速公路有坍塌、坑槽、隆起等情形，或者發現隔離欄、防眩板、聲屏障等附屬設施損壞，危及交通安全的，應當及時設置警示標志，并采取措施修復。”該條明確了高速公路經營管理單位有義務加強對高速公路正常運行的日常監管義務，保障高速公路的安全正常運行，符合社會公共利益的要求。

??2.平等性

??平等對待原則，是指立法不存在對同類權利義務主體的差別化對待和處理的規定。《辦法》中涉及有關行政管理相對人權利與義務的規定均是針對某一領域不特定的主體，不存在對某一領域某類主體的歧視與差別對待問題。比如：第三十五條規定了設施損壞的賠償、補償，“任何單位和個人對高速公路及其附屬設施造成損壞、污染的，應當按照本市財政、價格主管部門核準的賠償、補償標準進行賠償、補償。高速公路經營管理者收取設施損壞的賠償、補償款時，應當向當事人開具符合規定的收費憑證，并對損壞設施按原技術標準進行修復。”這條明確了對使用高速公路的任何單位和個人的禁止性行為，也規定了高速公路經營管理者收取賠償補償款后，需要對損壞設施按原技術標準進行修復的義務，體現了對一切組織和個人平等對待的原則。

??3.適應性

??立法的適應性指的就是立法能否做到與時代理念同步，與改革發展同步，與社會管理實踐需要同步，即立法是否存在阻礙社會發展、改革推進的規定，與政治、經濟、社會、文化發展是否相適應。立法的適應性對于制定時間較早，修改不太及時的法律、法規、規章而言，存在的問題會比較多。《辦法》制定于2013年，后于2016年通過打包修改的方式進行了一次修正。而2016年的修改沒有實質性的修改。

??評估顯示，近年來隨著政府“放管服”改革的推進，加強事中事后監管要求的深刻變化，以及大數據等高科技的異軍突起，《辦法》存在一些有待作出修改的內容，以適應形勢發展的需要。如《辦法》第八條第一款規定了本市高速公路附屬設施建設標準由市建設交通行政管理部門制定的規定，但事實上，根據交通運輸部全國“收費一張網”及“入口治超一張網”的相關要求，收費系統、入口治超系統的建設均按照交通運輸部統一的方案、技術要求及標準實施，相關標準已經不由本市交通行政管理部門制定，本市新建項目中涉及收費系統及治超系統的，市道運中心也將按交通運輸部要求予以監督落實。可見，此條文已經不能適應現實的立法需求。又如，《辦法》第七條第一款關于建設項目前期管理的規定，“高速公路建設項目建議書和工程可行性研究報告由市交通行政管理部門組織編制，報市發展改革部門批準；高速公路建設項目初步設計文件和施工圖設計文件由高速公路項目建設單位組織編制，報市交通行政管理部門批準。”而目前的實踐情況是，初步設計文件是由建設單位組織編制，交通行政管理部門征詢行業管理部門書面意見后，報市住建委審批；而施工圖設計文件已取消行政審批。因此該條文有待根據實際情況作出適應性調整。

??綜上所述，《辦法》在正當性和平等性方面不存在明顯的問題，但在立法的適應性方面，有進一步改進和提升的客觀需要。

??（三）協調性

??在地方立法后評估中，評估組需要評估地方性法規與部門規章、部門規章與政府規章之間以及地方性法規之間、政府規章之間立法的協調性。對地方性法規、政府規章作出特別規定，要求制定配套性規范性文件的（其中既有授權的，也有規定義務的，還有既授權又設定義務的），應當評估配套性文件與法規、規章的協調性。在評估立法文件與公共政策之間的協調性時，應當根據公共政策的指引適時地廢止一些過時的法律規范，確認和保障一些新生的利益，合理地調整利益格局。

??1.與同位法之間的協調性

??即立法規定與其處于同一法律位階的其他法律規范之間是否協調。從地方層面上看，與《辦法》相關的地方政府規章主要包括：《上海市道路公共服務設施指示標志管理規定》（2016年9月公布）、《上海市查處車輛非法客運辦法》（2014年7月公布）、《上海市農村公路管理辦法》（2011年3月公布）。經認真核對比較，《辦法》與同位法之間不存在矛盾沖突。

??2.與配套性文件的協調性

??與配套性文件的協調性是指立法與以其為依據制定的配套性性文件之間的協調性。以《辦法》為依據制定的配套性文件主要包括《上海市高速公路和快速路養護維修安全作業實施規定(試行)》（滬路政安〔2017〕123號）、《上海市交通委員會關于<上海市市屬道路路網監測系統基本技術要求>的通知》（滬交科<2017>1112號）等文件。經過對這些文件的評估，這些文件基本上都是根據本市經濟社會的快速發展要求，對《辦法》的相關制度進行更加具體的細化和調整，總體上在協調性方面不存在沖突。

??3.與其他公共政策之間的協調性

??公共政策具有適時性和創造性，能夠及時地適應變化的社會環境，反映社會利益的合理訴求。因此，需要評估立法與公共政策之間的協調性，保障和調整合理的社會利益。評估組以上海行政區域內相關的公共政策為研究對象，就相關協調性問題進行了評估后認為，從總體上講，《辦法》的相關規定與高速公路的建設、運營維護和保障、使用等相關的公共政策之間基本不存在協調性問題。

??綜上所述，《辦法》在與同位法、配套性文件、公共政策之間總體上不存在協調性方面的問題，但隨著上位法、同位法以及國家重大政策等的改革調整，《辦法》在協調性方面需要與時俱進。

??(四)立法技術

??立法技術是指“依照一定之體例，遵循一定之格式，運用妥恰之詞語（法律語言），以顯示立法原則，并使立法原則或國家政策轉換為具體法律條文之過程”。立法技術的好壞，對于立法質量、立法實施，包括執法和守法均有非常直接和重大的影響。本次評估將立法技術指標細化分為以下二項二級指標：

??1.文本結構的完整性

??文本結構的完整性，是指被評估的政府規章是否由法律規則一般要求的假定、處理和制裁三部分構成。《辦法》在宏觀體例的設置和邏輯結構的安排方面非常合理。《辦法》由六章構成，第一章為總則，第二章到第四章作為分則，具體對建設和養護管理，收費、服務和使用管理，路政管理的相關內容進行了規定，第五章為法律責任，第六章為附則，主要是對《辦法》的實施日期做出了規定。從整體上來看，文本結構非常完整。

??2.立法語言的準確性

??立法語言的準確性，即立法中法律用語具有內在邏輯的嚴密性和表達的準確性，不存在概念之間矛盾、前后不一致、語言使用不規范等情況。通過對《辦法》法律文本用語的分析，評估組認為，《辦法》使用了法言法語，相關技術用詞精準，符合立法語言的要求。總體上講，《辦法》立法語言準確規范，在語言邏輯和內部結構方面也不存在相互矛盾和沖突的問題。

??綜上所述，無論是從文本結構，還是從立法語言來看，《辦法》的立法技術都較為成熟。

??（五）專業管理制度

??對專業管理制度的評估，主要是評估立法所設立的專業管理制度的內容及規定是否反映了所調整領域的內在規律，與客觀規律的相符程度，以及實際的效果如何。本次評估將專業管理制度的評估細化分為以下三項二級指標：

??1.專業性

??專業性，強調立法規定必須與社會實際相一致，不僅要避免相關規定滯后于社會實際，也要防止相關規定過于超前，而導致規定無法執行，造成不必要的社會浪費或者政府強行推進而得不償失。《辦法》作為一部專門用于全面規范高速公路建設、養護、收費、服務、使用和管理行為的政府規章，其不僅細化了一部分法律、法規所明確設定的制度，使其更具適應性和可操作性，而且創設了一些具有針對性的制度，凸現了專業性較強的特點。比如，《辦法》第二十一條設定的逃費行為處罰制度，就是對高速公路上常見的駕駛員在出口不能提供通行卡的行為的一種分類管理制度，其明確“對在出口不能提供有效的通行憑證且無法提供進入入口證明，或者經查實互換通行憑證的，收費高速公路經營管理者可以按照路網內離該出口最遠路徑收取車輛通行費，并對不能提供通行憑證的車輛用戶收取通行憑證的工本費。車輛用戶事后提供進入入口證明的，收費高速公路經營管理者應當按照實際行駛里程收取通行費。”這一設定規避了通行的“無卡即按照最遠端收費”制度的弊端，在制度的科學性和專業性上都有了較大層級的提升。社會調查證明，在實踐中引入分類管理模式對在出口不能提供通行卡的行為開展管理是為絕大多數受訪者所認可的，而其實踐情況也是令人滿意的。

??2.可操作性

??可操作性，是指立法既要充分考慮管理相對人自覺守法的可能性和可行性，又要充分考慮行政執法機構及執法人員有效執行法律的可能性和可行性，以確保相關規定的實際操作和實施。從整體上來看，《辦法》可操作性較強。比如，《辦法》第二十七條就清障施救牽引服務做出了明確規定，“高速公路經營管理者接到清障救援信息后，應當立即派出清障施救牽引車輛和人員趕赴現場進行緊急處理。根據就近、安全、便捷的原則，將障礙物或故障車輛拖移至距事發地最近的出口處或者與當事人商定的地點。”“高速公路經營管理者或者其委托的清障施救牽引服務企業應當按照市價格主管部門制定的高速公路清障施救牽引服務收費標準收取費用，不得擅自增加收費項目、提高收費標準。”社會調查中評估組針對清障施救牽引服務涉及的“救援的及時性”“是否遵循就近、安全、便捷原則”“收費情況”開展的調研。社會調查顯示，認為救援及時的比例達到95.02%，認為救援能夠遵循就近、安全、便捷原則的比例達到了95.44%，認為收費合理的比例為89.22%。由此可見，《辦法》設定的清障施救牽引服務具有較強的可操作性，基本能夠保證救援的及時性，能夠遵循就近、安全、便捷原則，但是在收費方面有待進一步加強管理。

??3實效性

??專業管理制度的實效性，強調立法時所設計制度的目標和要求是否被轉化為現實，并對社會產生積極的規范促進作用。

??《辦法》涉及到的主要專業管理制度包括“信息公開制度”、“建設管理制度”、“養護管理制度”、“收費管理制度”、“非高速公路設施管理制度”等5項制度。在分別對這5項制度開展評估后，評估組認為，這些制度在實效性方面是可圈可點的：

??一是在信息公開制度方面，社會調查顯示，市交通行政管理部門和收費高速公路經營管理者都較好地履行了《辦法》第四條規定的信息公開義務，受訪者給予正面評價的比例分別是88.38%和86.31%。但是高速公路使用者對責任主體履職情況的評價明顯低于高速公路經營管理者，說明責任主體在正確履行信息公開義務的同時，還需要拓展公開的渠道，讓社會公眾更便利地知曉已公開的信息。

??二是在建設管理制度方面，行政管理部門自我評估顯示，《辦法》的相關規定基本都能得到有效落實，但在建設項目初步設計文件和施工圖設計文件的審批、附屬設施建設標準等方面，由于交通運輸部規定的變化、行政機構改革、行政審批制度改革、本市特定區域的實際情況等原因在不同程度上存在有待進一步調整的客觀需求。

??三是在養護管理制度方面，社會調查顯示，建設和養護管理制度的整體實施情況較好。具體來看，養護作業安全要求的規定落實情況較好，高速公路的檢驗檢測工作還需進一步加強，以達到及時地進行檢驗維修的目標。調查中，對《辦法》第二十條養護作業安全要求的兩款規定評價較低，認為“非常好”或“好”的受調查者分別占比63.91%和62.66%；同時，《辦法》及時維修的情況(第14條第1款)的實施情況相對較不理想，認為“不好”或“非常不好”的評價占比明顯高于其他規定，為9.55%。

??四是在收費管理制度方面，首先，高速公路經營管理者收取相關費用的規定執行情況較好，收費高速公路經營管理者能夠按照法定要求收取相關費用；其次，車輛快速通行保障相關規定的執行總體較好的，但是在執行過程中還需不斷改進和完善。主要涉及兩個問題：一是收費口設置的科學性還需提高，需要及時增加車流量變化調整收費口數量。二是“免費放行時相關標志的設置”的實施效果還需提升；最后，電子不停車收費管理的規定執行情況為一般。需要進一步加強電子不停車收費管理能力，創新服務手段，提升高速公路使用者體驗的滿意度。從高速公路使用者反饋的體驗不好的原因看，電子不停車收費規定實施中涉及的基層設施建設、與傳統收費方式的協調等問題有待解決。

??五是非高速公路設施管理制度方面，《辦法》關于非高速公路設施的安全管理實施情況較好，但根據部分受調查者的具體反饋，應當提高非高速公路設施修復、清除等緊急處置措施的及時性，更好保障高速公路交通安全。

??綜上所述，評估組認為《辦法》在專業管理制度的設定方面，無論是專業性、可操作性還是實效性，都基本達到了設立這些專業管理制度時的原意，但隨著經濟社會的發展，新形勢、新情況和新挑戰的不斷涌現，以及上位法的修改和相關規定的變化，這些管理制度在不同程度上都面臨著適度調整、升級換代、與時俱進的問題，有著不斷完善的客觀需求，有著進一步提升實效性的必要。

??（六）實施效果

??法的生命來自與實施。因此對《辦法》實施效果的評價也是立法后評估的一項重要內容。本次對《辦法》實施效果的評價主要圍繞以下四項二級指標展開：

??1.公眾知曉度

??立法所調整的法律關系主體只有對立法規定有所了解，才有可能按照制度的要求來規范自己的行為。因此，對制度的知曉程度，可以從一個側面判斷制度的實現程度。從實際調研和問卷的回收情況來看，《辦法》作為針對性較強的政府規章，在高速公路建設單位、經營管理者中的社會知曉度較高，但是在高速公路使用者群體中總體上偏低，且了解程度一般。

??2.公眾認可度

??認可度，是指公眾、尤其是立法所調整的法律關系主體對立法規定的認可和信任程度。當各方主體對立法規定持認可態度時，不僅自己會自覺守法，還會積極地維護法律的實施，推動立法目的的實現。這時，立法目的實現的可能性也較大；反之，當各方主體抱有抵觸情緒時，立法實施的阻力就會增加，立法實施的成本也會增加。

??從社會調查反映的情況來看，受訪者對《辦法》基本規定的執行情況主觀感受明顯，認可度很高。調查問卷統計數據顯示，97.1%的受訪者認可《辦法》規定的適用范圍。

??3.守法有效性

??守法有效性是指公眾、尤其是立法所調整的法律關系主體，對自身是否能夠將立法中的相關規定內化為自覺行為的評價。如果能夠做到自覺內化，那么則說明該項立法的守法有效性高。從行政管理部門提交的自評報告，高速公路經營管理者和高速公路使用者填寫的調查問卷看，除部分由于基礎設施建設進程、交通暢通與道路養護的固有矛盾等因素引發的守法性問題外，《辦法》相關各方的自覺守法的意識較強，守法情況較好。

??4.執法有效性

??行政執法的目的是為了實現立法意圖，保障立法規定在現實生活中得以實現。行政執法的有效性，既能夠反映立法規定實施的情況，也能夠反映立法的質量與水平。《辦法》共設定了五項法律責任，包括“違反養護規定的處理”、“違反快速通行規定的處罰”、“違反服務區管理的處罰”、“違反清障施救牽引規定的處理”、“違反專用車道通行規定的處罰”等。從執法總隊提交的自評報告來看，出于種種不同的客觀原因，這五項行政執法的實際處罰案例不多。

??綜上所述，評估組認為《辦法》在實施效果方面總體情況較好，就是法律責任的設定有待進一步研究和完善。

??四、具體評估建議

??對照立法后評估指標體系，通過對《辦法》的全面評估，從總體上來看，《辦法》的立法質量較高，執行情況較好，但是伴隨著上位法的修改，行政審批制度改革的推進，高速公路建設、養護、運營、管理、執法的客觀實踐而出現的新情況、新要求、新挑戰，《辦法》也出現了一些需要予以修改的內容。為此，評估組提出相關建議如下：

??（一）根據上位法的修改，行政審批制度改革以及本市高速公路實際情況等做出適應性修改

??1.關于高速公路建設項目資金監管的問題

??《辦法》第五條第二款和第三款就高速公路建設項目的資金監管問題做出了規定。但從目前的實際情況來看，無論是政府投資項目還是國內外經濟組織投資的項目，按照工程建設的相關管理程序，市交通行政管理部門都只能對頒發施工許可前的建設資金是否到位進行監督，而無法對此后的資金使用情況等開展監督。為此，評估組建議《辦法》修改時，可以考慮將對建設資金使用情況的監督檢查職責賦予發展改革和審計等行政管理部門。

??2.關于高速公路建設項目初步設計文件和施工圖設計文件的審批問題

??《辦法》第七條第一款就高速公路建設項目的初步設計文件和施工圖設計文件的審批作出了明確規定。但是隨著本市機構改革和行政審批制度改革的推進，原來的規定已經不再適合目前的實際情況：一是目前對初步設計文件的審批流程是，建設單位完成編制之后，送交通行政管理部門征詢交通行業管理部門書面意見后，報市住建委審批；二是施工圖設計文件目前已經改由具有相關資質的審圖單位審定。

??為此，評估組建議《辦法》修改時，應當對這兩項內容進行調整。

??3. 關于年度養護運行計劃的問題

??《辦法》第十二條第三款明確規定，“市交通行政管理部門應當會同有關部門對高速公路養護資金的落實和使用情況進行監督檢查。”從目前的實際情況來看，無論是浦東新區轄區內的，還是本市其他行政區域內的政府還貸高速公路和免費高速公路的年度養護資金都是由相關政府財政按照法律法規的規定予以安排，并遵循合法的預決算程序和審計程序，因此其資金的落實和使用情況的監督檢查工作情況是良好的。

??為此，評估組建議《辦法》修改時，應當對經營性高速公路養護資金的落實和使用情況采用與政府還貸高速公路和免費高速公路不同的監督檢查模式，并單獨做出具體規定。鑒于經營性高速公路的經營管理者遵循的往往是市場規則，因此可以考慮對其高速公路養護資金的落實和使用情況改用通過強化高速公路養護技術標準、考核和監督經營性高速公路的實際路況、運行狀況等來達到督促經營性高速公路的經營者正確履行高速公路養護職責，維護高速公路完好、安全和暢通的目的。

??4. 關于大中修的問題

??《辦法》第十七條對高速公路的中修和大修工程管理做出了規定。根據目前上位法的修改情況和實際運作情況，評估組建議就以下三個方面作出修改：

??一是鑒于目前高速公路的中修和大修工程都是按照初步設計文件深度編制工程可行性研究報告后報批，因此可以考慮不再作區分，而作出統一規定。

??二是目前就政府還貸高速公路和免費高速公路而言，公路管理機構和高速公路經營管理者實為一體，因此《辦法》第一款明確規定的由“市公路管理機構組織技術審核通過后，方可組織實施”已經不符合實際情況，建議修改為“報市交通行政管理部門審批后組織實施”。而對于經營性高速公路，應當由“市公路管理機構組織技術審核通過后，報市交通行政管理部門審批后組織實施”。

??三是根據2018年交通運輸部發布的《公路養護工程管理辦法》的規定，養護工程分為預防養護、修復養護、專項養護和應急養護。《上海市高速公路管理辦法》中第十六至十八條列出的小修保養、中修和大修工程相關內容僅為修復養護中的內容，因此,建議在《辦法》修訂時，對養護工程的其他內容進行細化補充。

??5. 關于高速公路收費的問題

??《辦法》第二十一條第二款明確規定，“對在出口不能提供有效的通行憑證且無法提供進入入口證明，或者經查實互換通行憑證的，收費高速公路經營管理者可以按照路網內離該出口最遠路徑收取車輛通行費，并對不能提供通行憑證的車輛用戶收取通行憑證的工本費。車輛用戶事后提供進入入口證明的，收費高速公路經營管理者應當按照實際行駛里程收取通行費。”鑒于目前全國已經取消省界高速公路收費站，而如果按照“路網內離該出口最遠路徑收取車輛通行費”的情況，就意味著要按照全國范圍內的最遠點收費了，因此需要作出適應性調整。考慮到目前的技術發展已經能夠支撐及時查詢車輛從哪處道口進入高速公路，因此建議《辦法》第二十一條第二款的標準修改為“按照部級或本市計費服務標準或者通過查詢/詢問收取車輛通行費”。

??6. 關于法律責任的問題

??目前《辦法》共設定了五項法律責任，但是執法實踐表明這五項法律責任的設定有進一步修改完善的需要：

??一是關于“違反養護規定的處理”。《辦法》第三十八條對收費高速公路經營管理者未按照國家和本市規定的技術規范和操作規程進行高速公路養護的行為，規定了代為養護的措施。但是實踐表明，一方面執法總隊在日常巡查監管工作中無法對經營管理者是否按照國家和本市規定的技術規范和操作規程進行養護作出判斷；另一方面，《辦法》實施后，市政府加大了收費高速公路特許經營權的回購力度，目前全市絕大部分高速公路均由財政資金提供管理養護保障，養護經費投入不足、管理不規范的情況已經明顯減少。

??二是關于“違反快速通行規定的處罰”。《辦法》第三十九條規定了對收費高速公路經營管理者違反快速通行規定的行政處罰。由于執法總隊路政執法主要集中在保護路產路權，維護設施安全運行方面，因此沒有在日常巡查中對此類違法行為開展執法。

??三是關于“違反服務區管理的處罰”。《辦法》第二十六條第一款規定了收費高速公路經營管理者根據規劃配置高速公路服務區的服務設施以及相關的運營維護職責。實踐表明，由于執法總隊在日常執法中很難對經營管理者設置的服務設施是否符合相關設置標準作出準確判斷，因此一直沒有相關處罰案例。

??四是關于“違反清障施救牽引規定的處理”。《辦法》第二十七條第二款規定了經營管理者承擔高速公路清障施救牽引的主體責任。實踐中，近三年來，執法總隊未收到經營管理者未履行清障施救牽引義務的舉報，同時也未收到其他單位和個人在高速公路上實施清障施救牽引活動的舉報，因此無具體處罰案件。

??五是關于“違反專用車道通行規定的處罰”。2020年開始，執法總隊在高速公路入口開展“保通保暢”專項保障工作，并對違反規定進入電子不停車收費專用車道的行為實施行政處罰。

??綜上所述，針對《辦法》所設定的五項法律責任，除建議《辦法》修訂時，將第三十條的第二項修改為“通過人工收費方式駛入高速公路，在出口處駛入電子不停車收費專用車道”外，建議相關行業主管部門結合管理的實際情況，開展論證研究工作，以確定

??如何對相關法律責任的設定開展必要的修訂工作，以提升執法有效性。

??（二）其他建議《辦法》修改時予以適當規范的內容

??評估組根據評估過程中收集的資料和聽取的意見、建議，匯總了以下六個需要做出適當調整的內容，一并做簡要建議如下：

??一是建議《辦法》第二十六條關于服務區管理的規定中刪除對設置“車輛維修點”的規定；

??二是建議《辦法》第三十六條第一款關于戶外廣告設施的相關規定根據修正后的《上海市公路管理條例》第四十三條的相關規定做出調整；

??三是建議《辦法》根據修正后的《上海市公路管理條例》第九條和第五十五條的相關規定，就長三角地區的溝通協調機制、跨區域治理公路超限運輸聯防聯動機制等做出明確規定；

??四是建議根據《交通運輸部 國家發展改革委 財政部關于全面清理規范地方性車輛通行費減免政策的通知》（交公路發〔2019〕98號）第一款第三項的內容，對《辦法》第二十二條的相關規定做出修改；

??五是建議本市對高速公路，尤其是經過城區的高速公路的綠化養護標準作出適當調整，并由《辦法》就相關問題以及養護責任主體等做進一步明確規定；

??六是建議《辦法》就道路運輸行政管理部門在發生高速公路交通事故時指導清障施救工作設定相關指導義務；

??七是建議市交通行政管理部門就非指定清障施救單位開展高速公路清障施救工作的管理和執法問題作出研究，并在《辦法》中做出明確規定。